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Art. 17 GSchG - Art. 17 LEaux

Eggs Raphael | Zufferey Jean-Baptiste

 

 

​​3. Abschnitt: Abwassertechnische Voraussetzungen für die Erteilung von Baubewilligungen/Section 3: Conditions liées à l'évacuation des eaux usées pour l'obtention d'un permis de construire​


 

Principe

Un permis de construire ou de transformer un bâtiment ne peut être délivré qu'aux conditions suivantes:

a.       dans le périmètre des égouts publics, le déversement des eaux polluées dans les égouts (art. 11, al. 1) ou l'utilisation de ces eaux à des fins agricoles (art. 12, al. 4) sont garantis;

b.       hors du périmètre des égouts publics, l'évacuation correcte des eaux polluées est assurée par un procédé spécial (art. 13, al. 1); le service cantonal de la protection des eaux doit avoir été consulté;

c.       l'évacuation correcte des eaux qui ne se prêtent pas à un traitement dans une station centrale d'épuration est garantie (art. 12, al. 2).

Grundsatz

Baubewilligungen für Neu‑ und Umbauten dürfen nur erteilt werden, wenn: 

a.       im Bereich öffentlicher Kanalisationen gewährleistet ist, dass das verschmutzte Abwasser in die Kanalisation eingeleitet (Art. 11 Abs. 1) oder landwirtschaftlich verwertet wird (Art. 12 Abs. 4);

b.       ausserhalb des Bereichs öffentlicher Kanalisationen die zweckmässige Beseitigung des verschmutzten Abwassers durch besondere Verfahren gewährleistet (Art. 13 Abs. 1); die kantonale Gewässerschutzfachstelle ist anzuhören;

c.       gewährleistet ist, dass Abwasser, das sich für die Behandlung in einer zentralen Abwasserreinigungsanlage nicht eignet, zweckmässig beseitigt wird (Art. 12 Abs. 2).

Principio

Il permesso di costruzione o di trasformazione di un edificio può essere concesso soltanto se:

a.       nel perimetro delle canalizzazioni pubbliche è garantito che le acque di scarico inquinate sono immesse nella canalizzazione (art. 11 cpv. 1) o sono sfruttate in agricoltura (art. 12 cpv. 4);

b.       fuori del perimetro delle canalizzazioni pubbliche, procedimenti speciali assicurano l'evacuazione adeguata delle acque di scarico inquinate (art. 13 cpv. 1) e l'ufficio cantonale preposto alla protezione delle acque è stato consultato;

c.       l'evacuazione corretta delle acque di scarico non idonee ad essere trattate in una stazione centrale di depurazione è garantita (art. 12 cpv. 2).


 


 

Table des matières

Remarques préliminaires aux art. 17 et 18 LEaux1
A.L'objet et la systématique au sein de la LEaux1
B.L'évolution historique2
1.Avant l'adoption de la LAT2
2.Suite à l'adoption de la LAT8
C.Les liens avec d'autres domaines du droit public de la construction11
1.L'aménagement du territoire11
2.La protection de l'environnement27
​3.D'autres domaines juridiques encore30
II.     Le système de l'art. 17 LEaux et son champ d'application40
A.Le système40
​B.Le champ d'application42
1.Les bâtiments ou installations42
2.Les constructions ou transformations45
III. Les conditions pour l'obtention du permis de construire49
A.Dans le périmètre des égouts publics (let. a)49
1.La notion de «périmètre des égouts publics»49
​2.Les conditions
​3.​Le régime dérogatoire de l'art. 18 LEaux55
​B.Hors du périmètre des égouts publics (let. b)56
​C.Les eaux qui ne se prêtent pas à un traitement dans une station centrale d'épuration (let. c) 58

 


 

I.              Remarques préliminaires aux art. 17 et 18 LEaux


 

 

A.           L'objet et la systématique au sein de la LEaux

 

1. Sous une section spécifique (titre 2, chapitre 1er, section 3), la LEaux traite des «conditions liées à l'évacuation des eaux usées pour l'obtention d'un permis de construire». Comme l'indique sa note marginale, l'art. 17 LEaux pose le «principe» applicable à cet égard: pour qu'un constructeur puisse obtenir l'autorisation qu'il sollicite, l'évacuation des eaux usées doit être garantie. Cette disposition distingue deux cas de figure principaux: d'une part les constructions qui se situent dans le périmètre des égouts publics (let. a) et d'autre part celles qui sont projetées hors de ce périmètre (let. b). L'art. 17 let. c LEaux prévoit en outre une hypothèse particulière: celle des eaux qui ne se prêtent pas à un traitement dans une station d'épuration. L'art. 18 LEaux aménage ensuite une dérogation par rapport à ce régime de l'art. 17 LEaux, dans le cas de «petits bâtiments et installations» qui ne peuvent pas, pour des raisons impérieuses, être immédiatement raccordés au réseau. 


 

B.            L'évolution historique


 

1.             Avant l'adoption de la LAT

2. Selon l'art. 19 LEaux 1971, un permis de construire pouvait être délivré «dans les zones de construction» ou, à défaut, «dans le périmètre du plan directeur des égouts» lorsque le déversement des eaux usées dans les canalisations était assuré. Cette règle était ainsi en substance identique à celle de l'actuel art. 17 let. a LEaux. A l'instar de l'art. 18 LEaux, l'art. 19 LEaux 1971 prévoyait également un régime dérogatoire pour «de petits bâtiments ou installations» qui ne pouvaient pas encore être raccordés au réseau pour des raisons impérieuses.

3. Lors de son adoption, l'art. 20 LEaux 1971 prescrivait qu'un permis de construire pouvait être accordé hors du «périmètre du plan directeur des égouts» si le requérant démontrait «objectivement l'existence d'un besoin»; il convenait dans ce cas de prévoir «un système approprié d'évacuation et d'épuration des eaux» ou «un autre mode d'élimination approprié de ces eaux». 

4. L'art. 20 LEaux 1971 allait ainsi au-delà de l'actuel art. 17 let. b LEaux, puisque le constructeur devait également démontrer l'existence d'un besoin. En lien avec cette condition, le TF a retenu que l'art. 20 LEaux 1971 se rapportait aux bâtiments et installations de tout genre, donc également à ceux qui ne produisent pas d'eaux usées. Cette interprétation se justifiait par le fait que les art. 19 et 20 LEaux 1971 visaient non seulement la protection des eaux, mais également «des buts d'aménagement du territoire»; sous cet angle, il importait que toutes les constructions et installations ne répondant pas à un besoin matériellement fondé soient concentrées dans les zones à bâtir (ATF 104 Ib 374, consid. 1. a)). Comme l'a relevé le TF, le législateur avait opté pour cette réglementation légale en raison des multiples intérêts en jeu, tels que l'utilisation rationnelle du sol, la conservation de l'aire agricole et la protection des sites; il avait dès lors voulu que l'utilisation générale du sol à des fins de construction soit limitée aux zones désignées à cet effet par la planification (ATF 101 Ib 189, consid. 2. a); 106 Ia 184, consid. 4. b)/aa)). 

5. L'OGPEP 1972 a ensuite précisé, à son art. 27, quel besoin objectivement fondé pouvait justifier des constructions nouvelles ou des transformations hors des zones à bâtir, respectivement hors du périmètre des égouts; cette disposition retenait qu'il s'agissait en premier lieu des constructions dont l'emplacement était «imposé par leur destination» (sur cet aspect, cf. ATF 106 Ia 184, consid. 4b)/aa); 103 Ib 110, consid. 2a)). Ce dernier critère a conservé son utilité, puisqu'il est actuellement prévu à l'art. 24 let. a LAT.

6. Les art. 19 et 20 LEaux 1971 ont ainsi constitué un instrument déterminant en matière d'aménagement du territoire, qui a permis de freiner la délivrance de permis de construire en dehors des zones constructibles (Marantelli-Sonanini, Erschliessung Bauland, 15 s.); ils ont ainsi discipliné les nouvelles constructions, en particulier dans les collectivités publiques où une planification du territoire conforme à la LAT n'est intervenue que des années après l'entrée en vigueur de cette loi (au 1er janvier 1980). Le TF a d'ailleurs retenu que cette réglementation avait permis de «définir de façon uniforme pour toute la Suisse le contenu de la propriété foncière hors des zones de construction, respectivement du périmètre du plan directeur des égouts».

7. Sur la base de ce constat, les art. 19 et 20 LEaux 1971 ont également joué un rôle décisif dans l'évolution de la jurisprudence relative à l'expropriation matérielle. Le TF a en effet retenu que l'objet de ces dispositions était de concrétiser le contenu de la propriété foncière, et non de le restreindre; dès lors, une indemnité pour expropriation matérielle ne pouvait pas être réclamée lorsque la possibilité de construire en dehors des zones à bâtir ou du périmètre du plan directeur des égouts était désormais niée pour les bâtiments n'ayant pas d'usage agricole et dont l'emplacement n'était pas imposé par leur destination (ATF 105 Ia 330, consid. 3d; Dubey/Zufferey, Droit administratif, § 31 N°325 ss). 


 

2.             Suite à l'adoption de la LAT


 

8. L'art. 20 LEaux 1971 a connu une évolution importante lors de l'adoption de la LAT, en 1980, puisque l'exigence précitée du «besoin» a été supprimée. Dans le message élaboré en vue de l'adoption de la LAT, le Conseil fédéral a exposé que cette dernière loi imposait, pour la délivrance d'une autorisation de construire, que la construction ou l'installation soit conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT); l'art. 24 LAT prévoyait également les dérogations à ce principe, en s'inspirant des principes établis par la législation sur la protection des eaux. Il s'imposait dès lors de supprimer l'exigence du «besoin» contenue à l'art. 20 LEaux 1971 afin d'éviter que plusieurs dispositions ne règlent la même question (Message LAT 1978, 1037).

9. A compter de l'adoption de la LAT, les art. 19 et 20 LEaux 1971 prévoyaient des règles similaires à la législation actuelle. Dans le message élaboré en vue de l'adoption de la LEaux, le Conseil fédéral a d'ailleurs relevé que l'ensemble de ce chapitre 1er de la LEaux reprenait pour l'essentiel le droit déjà en vigueur (Message LEaux 1987, 1105). 

10. Il n'y a ainsi plus lieu de considérer que l'art. 17 LEaux vise également, parallèlement à la protection des eaux, des buts généraux d'aménagement du territoire, en particulier la concentration des constructions dans les zones à bâtir; ces buts sont actuellement ceux de la LAT (Marantelli-Sonanini, Erschliessung Bauland, 17). Le message de la LEaux retenait d'ailleurs que les art. 17 et 18 LEaux pouvaient se réduire à de simples conditions liées à la technique d'évacuation des eaux usées, dans la mesure où la LAT réglait l'obtention du permis de construire à l'intérieur et à l'extérieur des zones à bâtir (Message LEaux 1987, 1143; cf. ég. Hänni, Umweltschutzrecht, 442; Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, 128). 


 

C.           Les liens avec d'autres domaines du droit public de la construction


 

1.             L'aménagement du territoire Les art. 17 et 18 LEaux comme composantes de l'équipement technique

11. Le Conseil fédéral a précisé dans son message que les art. 17 et 18 LEaux «ne sont applicables que lorsque toutes les autres conditions pour l'obtention d'un permis de construire, en particulier celles des art. 22 et 24 LATsont satisfaites» (Message LEaux 1987, 1143; cf. ég. Hänni, Umweltschutzrecht, 442; Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, 128). Les art. 17 et 18 LEaux s'insèrent ainsi dans le régime d'autorisation de construire que connaît la LAT. Ils n'impliquent pas la délivrance d'une autorisation spécifique (même pour les dérogations de l'art. 18 LEaux), mais la vérification, par l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, du respect des conditions qu'ils fixent en matière de protection des eaux (Hänni, Umweltschutzrecht, 442).

12. Avant de délivrer une autorisation de construire, l'autorité s'assure en particulier que le terrain est équipé conformément à l'art. 22 al. 2 let. b LAT. Selon l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé notamment lorsqu'il est desservi par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'évacuation des eaux usées. L'art. 19 al. 1 LAT, qui définit l'équipement technique, renvoie ainsi implicitement à l'art. 17 LEaux, dont la fonction est de préciser l'exigence de raccordement aux conduites d'évacuation des eaux usées (Jomini, Kommentar RPG, art. 19 LAT N 32; Hänni/Waldmann, Handkommentar RPG, art. 19 LAT No26).

Les spécificités de l'équipement en matière d'eaux usées

La «garantie» d'un déversement dans les égouts

13. Selon l'art. 19 al. 1 LAT, il doit être «possible de se raccorder sans frais disproportionnés» aux conduites d'équipement. L'art. 17 let. a LEaux prévoit pour sa part que dans le périmètre des égouts publics, le déversement des eaux polluées dans les égouts ou l'utilisation de ces eaux à des fins agricoles doivent être «garantis». Il n'y a pas lieu de tirer de ces formulations différentes des conclusions particulières. Comme déjà exposé (voir N°10), l'art. 17 LEaux précise la portée de l'art. 19 al. 1 LAT en matière d'eaux usées. Le texte de l'art. 19 LAT doit dès lors également être utilisé dans l'interprétation de l'art. 17 let. a LEaux. Ainsi, s'il s'avère possible de se raccorder aux égouts sans frais disproportionnés, l'équipement doit sur ce point être considéré comme suffisant.

14. Le raccordement individuel d'un immeuble (en allemand «Hausanschluss») à l'équipement collectif (ou «public» ou encore «communal») ne fait pas partie de l'équipement au sens de l'art. 19 al. 1 LAT (Jomini, Kommentar RPG, art. 19 N 17). C'est en ce sens que l'expression «possibilité de se raccorder sans frais disproportionnés» doit être comprise; l'exigence d'équipement est remplie lorsque seul le raccordement individuel doit encore être réalisé. Lorsque tel est le cas, il y a lieu de considérer que le déversement des eaux polluées dans les égouts est «garanti» au sens de l'art. 17 let. a LEaux. Plus précisément, l'expression «sans frais disproportionnés» se rattache à l'idée que l'opération de raccordement doit être légère (TF 1C_721/2013 du 15 juillet 2014, consid. 2.2.). Cette règle rappelle celle posée à un autre niveau par la LEaux, pour délimiter le périmètre des égouts publics: selon l'art. 11 al. 2 let. c LEaux, ce périmètre, hors des zones équipées, les zones qui peuvent «raisonnablement» être raccordées au réseau d'égouts. Lorsqu'il s'agit toutefois de délivrer un permis en vue d'un projet de construction déterminé, l'exigence posée par l'art. 17 let. a LEaux devrait être d'un niveau inférieur (opération «légère») à ce qui pourrait paraître encore «raisonnable» suiant les circonstances.

L'obligation d'équiper

15. Les art. 11 al. 1 et 17 let. a LEaux imposent de déverser dans les égouts les eaux polluées produites dans le périmètre des égouts publics. On constate que le champ d'application de cette règle ne coïncide pas entièrement avec celui de l'obligation d'équiper. L'art. 19 al. 2 LAT impose en effet à la collectivité une obligation d'équiper dans les zones à bâtir. De plus, pour les zones destinées à la construction de logements, cette même obligation découle de l'art. 5 al. 1 LCAP. Le texte français de cette dernière loi n'indique pas que cette obligation se limiterait aux zones à bâtir. Cette précision ressort cependant expressément de la version allemande («die Grob‑ und Feinerschliessung der für den Wohnungsbau bestimmten Bauzonen»); la notion de zone à bâtir utilisée à l'art. 5 al. 1 LCAP est par ailleurs identique à celle de l'art. 15 LAT (Hänni, Umweltschutzrecht, 277).

16. L'obligation d'équiper est ainsi limitée aux zones à bâtir, aussi bien sous l'angle de la LAT que de la LCAP. Elle est dès lors moins étendue que l'obligation de déverser les eaux polluées dans les égouts publics, qui s'étend à tout le «périmètre des égouts publics». Conformément à l'art. 11 al. 2 LEaux, ce périmètre englobe non seulement les zones à bâtir (let. a), mais également les «autres zones, dès qu'elles sont équipées d'égouts» (let. b), ainsi que les «autres zones dans lesquelles le raccordement au réseau d'égouts est opportun et peut raisonnablement être envisagé» (let. c). Au vu de cette dernière hypothèse, il est concevable de rencontrer, en dehors d'une zone à bâtir, des situations dans lesquelles le raccordement au réseau d'égouts s'impose, sans pour autant que la collectivité n'ait une obligation d'équiper (ni donc d'adopter un «programme d'équipement» tel que l'art. 19 al. 2 LAT le mentionne).

17. Toujours sous l'angle de l'obligation de réaliser l'équipement public (de base et de détail), l'art. 19 al. 3 LAT prévoit que si la collectivité n'y donne pas suite dans les délais prévus (par le programme d'équipement), elle doit permettre aux propriétaires fonciers d'équiper eux-mêmes leur terrain selon les plans approuvés par elle ou les autoriser à lui avancer les frais d'équipements selon les dispositions du droit cantonal. Ce régime confirme qu'il y a indépendance juridique entre l'équipement au sens de la LAT (infrastructure collective) et le raccordement aux égouts en vertu de la LEaux (obligation individuelle):

  • Le propriétaire ne peut échapper à l'art. 17 LEaux en arguant que la collectivité n'aurait pas réalisé l'équipement. L'art. 19 al. 3 LAT lui permet de le faire lui-même (en respectant les indications de la collectivité) et de satisfaire ainsi à l'exigence de la LEaux.
  • Le «périmètre des égouts publics» au sens de l'art. 17 let. a LEaux n'englobe que les cas mentionnés à l'art. 11 al. 2 LEaux et non pas déjà ceux qui sont mentionnés dans le programme d'équipement et réalisables au sens de l'art. 19 al. 3 LAT.
  • La LAT n'a pas pour effet d'étendre les exemptions à l'obligation de raccordement au-delà de ce que prévoit l'art. 18 LEaux.
  • En particulier, il n'y a pas d'exemption lorsque le propriétaire n'a pas les moyens financiers qui lui seraient nécessaires afin d'utiliser la possibilité que lui offre l'art. 19 al. 3 LAT.
  • Si la collectivité entend dézoner afin d'éviter l'obligation d'équiper le secteur considéré, c'est l'art. 19 al. 3 LAT qui permet aux propriétaires concernés de défendre leurs droits et non pas la LEaux.

Le financement

18. Le financement de l'équipement qu'exige la LAT et la LCAP est assuré par la perception de contributions, c'est-à-dire de redevances causales. Dans la mesure où ces contributions visent à compenser un avantage dont bénéficie le propriétaire, elles constituent des charges de préférence (Hänni, Umweltschutzrecht, 281). L'art. 19 al. 2 i.f. LAT prévoit que «le droit cantonal règle la participation financière des propriétaires fonciers» à l'équipement. La LCAP est à cet égard plus précise, puisqu'elle prescrit à son art. 6 al. 1 la perception de contributions équitables aux frais d'équipement général; selon l'art. 6 al. 2 LCAP, les frais de l'équipement nécessaire au raccordement doivent être reportés entièrement ou en majeure partie sur les propriétaires fonciers. L'ordonnance relative à la LCAP précise encore, à l'art. 1 OLCAP, que l'ensemble des propriétaires fonciers supportent au moins 30 % des frais des installations d'équipement général (let. a) et 70 % des frais des installations de raccordement (let. b). Selon le TF, l'art. 6 LCAP ne constitue toutefois pas une base légale suffisante pour la perception de contributions à l'équipement; il appartient aux cantons de régler cette question dans le détail (ATF 112 Ib 235, consid. 2. d)). 

19. Quelques dispositions de la LEaux fixent également les principes qui régissent la construction de l'équipement destiné à assurer l'évacuation des eaux usées. Il s'agit d'abord de l'art. 10 LEaux, qui attribue cette tâche aux cantons (al. 1), tout en précisant que ceux-ci doivent veiller à l'exploitation économique de ces installations (al. 1bis). En ce qui concerne le financement, deux nouvelles dispositions légales ont été insérées dans la LEaux en 1997. Ainsi, l'art. 3a LEaux impose de respecter le principe de causalité, selon lequel «celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais». Ce principe est également précisé à l'art. 60a LEaux, qui prévoit notamment que le montant des taxes fixées pour le financement de ces équipements devra en particulier tenir compte du type et de la quantité d'eaux usées produites, des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations, des intérêts ainsi que des investissements futurs planifiés (al. 1). Karlen relève que l'art. 60a LEaux doit désormais l'emporter sur les règles de la LCAP, en particulier sur la répartition rigide que prévoit l'art. 1 OLCAP (voir N°18 i.f.) et qui pose également problème sous l'angle de l'égalité de traitement (Karlen, Abwasserabgaben, 552 s; ég. Hänni, Umweltschutzrecht, 282).

20. En matière d'évacuation des eaux usées, les charges de préférence perçues lors de la réalisation de l'équipement sont en principe complétées par une taxe de raccordement; cette taxe ne vise pas à compenser la construction proprement dite de l'équipement, mais uniquement le raccordement effectif au réseau public (Karlen, Abwasserabgaben, 554 s.). Le TF a précisé que cette dernière taxe peut être prélevée dès que le raccordement a été effectué et que l'utilisation des canalisations est possible; en revanche, la charge de préférence peut déjà être prélevée lorsque le propriétaire a simplement la possibilité de raccorder son fonds aux canalisations et même s'il n'entend pas (encore) construire, car c'est la plus-value pour son bien-fonds que la charge appréhende (ATF 106 Ia 241, consid. 3. b)).


 

L'expropriation matérielle


 

21. Comme exposé, avant l'entrée en vigueur de la LAT, le TF a en particulier examiné si les conditions d'une expropriation matérielle étaient réunies sur la base des art. 19 et 20 LEaux 1971 et de la notion de «zone de construction» qui en découlait (voir N°7). Si cette question relève désormais de l'art. 15 LAT, qui détermine la notion de zone à bâtir, la question de l'équipement conserve son importance en matière d'expropriation matérielle, puisque la jurisprudence du TF impose à cet égard de prendre en compte l'usage futur prévisible d'un bien-fonds dans un proche avenir, ce par quoi il faut en principe entendre la possibilité de l'affecter à la construction (ATF 131 II 151, consid. 2.1; 131 II 728, consid. 2.; 125 II 431, consid. 3. a)). 

22. La possibilité d'une meilleure utilisation future du bien-fonds ne peut être prise en considération que si la réalisation d'une construction dans un avenir proche apparaît hautement vraisemblable au moment de l'entrée en vigueur de la restriction à la propriété (ATF 131 II 728, consid. 2.; 123 II 481, consid. 6. a)). Cet aspect doit être apprécié notamment en fonction de facteurs juridiques et la réalisation de la construction ne doit plus dépendre que de l'initiative du propriétaire; dès lors, une expropriation matérielle ne devrait en principe pas être reconnue lorsqu'une modification de la situation juridique du bien-fonds était encore nécessaire lors de l'entrée en vigueur de la restriction, comme par exemple une révision du plan des zones, l'adoption d'un plan d'affectation spécial ou d'un plan d'équipement; les circonstances concrètes doivent cependant être prises en considération, ce facteur juridique n'étant pas décisif à lui seul (ATF 131 II 151, consid. 2.4.1; 122 II 455, consid. 5. d)). 

23. L'existence d'une expropriation matérielle ne peut pas être déniée au propriétaire du seul fait que celui-ci n'a pas, subjectivement, l'intention de bâtir (ATF 113 Ib 318, consid. 3. c)). Le TF a également précisé que l'expression «avenir proche» utilisée en lien avec la possibilité d'une meilleure utilisation implique de tenir compte des délais inhérents à la planification; conformément à l'art. 15 let. b LAT, la planification des zones à bâtir se base sur une perspective de 15 ans (ATF 131 II 728, consid. 2.6). Par ailleurs, en cas de déclassement, le critère de la probabilité d'un meilleur usage futur ne doit pas être examiné de façon trop stricte. La seule circonstance que la parcelle déclassée n'est pas ou pas encore totalement équipée ne saurait conduire à exclure toute obligation d'indemniser, compte tenu de l'obligation d'équiper à charge de la collectivité publique qu'instaure l'art. 19 al. 2 LAT (ATF 131 II 72, consid. 3.6).

24. Le TF a néanmoins été amené à confirmer l'absence d'expropriation matérielle dans des situations où un bien-fonds touché par une révision d'un plan de zones était en particulier insuffisamment équipé du point de vue des canalisations qu'exige la législation sur la protection des eaux (par ex. ATF 118 Ib 38, consid. 4. d); 110 Ib 29, consid. 4. a); TF 1A.98/2000 du 8 mars 2001, consid. 2. d)).

25. Le 1er mai 2014 a vu l'entrée en vigueur de la révision partielle de la LAT, qui notamment vise à combattre le surdimensionnement des zones à bâtir. Le nouvel art. 15 al. 2 LAT impose d'examiner leur bien-fondé, ce qui est susceptible de conduire à des déclassements. Des incertitudes subsistent cependant sur l'ampleur à venir de ces dernières; pour certains auteurs, elles ne devraient pas être aussi importantes qu'annoncée par divers milieux avant la votation populaire du 3 mars 2013 (Bühlmann, Déclassement, 4). Il est en revanche probable que l'obligation d'indemniser les propriétaires de biens-fonds déclassés devra être examinée à la lumière de la jurisprudence précitée du TF relative à l'expropriation matérielle. 

26. Riva constate que l'exigence d'une meilleure utilisation dans un avenir proche revêt surtout une importance en cas de déclassement, soit dans les situations où l'affectation en zone constructible d'un immeuble est modifiée pour passer en zone constructible; ce critère n'est en revanche qu'indirectement utile en cas de non-classement, c'est-à-dire lorsque l'autorité refuse d'affecter un bien-fonds à une zone constructible. Dans ces derniers cas, il n'est possible de reconnaître une expropriation matérielle que face à des circonstances particulières (Riva, Kommentar RPG, art. 5 N 134). Avec la révision précitée de la LAT, ce sont assez vraisemblablement des cas de déclassement qui se profilent, de sorte que ce critère reprendra sans doute son importance. Dans ce contexte, l'existence des installations nécessaires à l'évacuation des eaux usées, en tant que composante de l'équipement, conservera sa place dans l'appréciation des tribunaux (pour un tel pronostice: Brahier/Perritaz, LAT révisée, 75 ss).


 

2.             La protection de l'environnement


 

27. La question de l'équipement des zones à bâtir interagit également avec le droit de l'environnement. Tel est en particulier le cas en lien avec les exigences posées par l'art. 24 LPE pour les zones à bâtir destinées à la construction de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes. Cette disposition légale distingue entre «nouvelles zones à bâtir» (al. 1) et «zones à bâtir existantes mais non encore équipées» (al. 2). De nouvelles zones à bâtir ne peuvent être envisagées que dans le respect des valeurs de planification. Dans le cas des zones à bâtir existantes mais non encore équipées, un dépassement des valeurs de planification entraîne l'obligation d'affecter ces zones à une utilisation moins sensible au bruit que le logement ou le séjour prolongé de personnes, à moins que des mesures puissent être prises pour respecter les valeurs de planification. L'art. 24 LPE ne mentionne pas le cas des zones à bâtir existantes et suffisamment équipées. Pour celles-ci, aucune mesure n'est prévue en cas de dépassement des valeurs de planification; des bâtiments à usage sensible au bruit peuvent y être édifiés à condition que les valeurs limites d'immissions soient respectées, conformément à l'art. 22 al. 1 LPE (Wolf, Kommentar USG, art. 24 No41).

28. L'OPB a concrétisé l'art. 24 al. 2 LPE à son art. 30 OPB, en prévoyant que les zones à bâtir destinées à des bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit ne peuvent pas être équipées en cas de non-respect des valeurs de planification (cf. ég. Wolf, Kommentar USG, art. 24 No29 et 33 ss). Cette interdiction l'emporte sur l'obligation d'équipement qui incombe à la collectivité conformément à l'art. 22 al. 2 LAT (Jomini, Kommentar RPG, art. 19 N 36). C'est sur la base de la notion d'équipement prévue à l'art. 19 LAT que l'on déterminera si une zone à bâtir est équipée ou non (ATF 117 Ib 308, consid. 4. a)). Dans l'application de l'art. 24 al. 2 LPE, il convient de prendre en compte non pas la parcelle individuelle, comme c'est le cas pour l'autorisation d'une construction, mais des secteurs plus importants (ATF 123 II 337, consid. 8. c)).

29. De ce régime, on peut retenir en tout cas deux conséquences pour ce qui est de l'équipement en matière d'eaux usées. D'une part, la question de savoir si une zone à bâtir est équipée se révèle déterminante lorsqu'il s'agit d'examiner si, dans des zones à bâtir existantes, les valeurs de planification doivent être respectées. D'autre part, l'équipement au sens de l'art. 19 LAT, et partant également l'équipement en matière d'eaux usées prévu à l'art. 17 LEaux, ne peut plus être réalisé lorsque les valeurs de planification de la protection contre le bruit sont dépassées dans des zones à bâtir existantes destinées à la construction de locaux à usage sensible au bruit.


 

3.             D'autres domaines juridiques encore En droit fédéral


La LCAP

30. Pour les zones «destinées à la construction de logements», la LCAP impose également différentes règles en matière d'équipement. Tandis que les mesures d'équipement relatives à l'aménagement du territoire visent tous les terrains destinés à la construction, y compris ceux qui serviront à l'industrie ou aux constructions et installations publiques, la LCAP n'admet l'aide à l'équipement général et au raccordement que pour la construction de logements (Message LCAP 1973, 667). Si cette loi ne pose pas de règle spécifique concernant l'équipement en matière d'eaux usées, elle constitue, en matière de construction de logements, une lex specialis par rapport aux dispositions de la LAT (Hänni, Umweltschutzrecht, 272). Ses dispositions ainsi que les règles cantonales qui les concrétisent jouent dès lors également un rôle en matière d'eaux usées. On peut se contenter de mentionner ici la distinction entre équipement général et équipement de détail ou de raccordement (art. 4 LCAP), qui détermine en particulier la possibilité de reporter sur les propriétaires l'obligation de procéder au raccordement (art. 5 al. 2 LCAP) ainsi que la perception de contributions d'équipement (art. 6 LCAP).

31. Les art. 4 et 5 LCAP ont le contenu suivant:


 

Art. 4 Définition

1       L'équipement général consiste à pourvoir une zone à bâtir des principaux éléments des installations d'équipement, en particulier des conduites d'eau et d'énergie et des canalisations d'égouts, ainsi que des routes et chemins desservant directement la zone à équiper.

2       L'équipement de raccordement relie les divers biens-fonds aux éléments principaux des installations d'équipement, y compris les routes de quartier et les canalisations publiques.


 

Art. 5 Obligation d'équiper

1       L'équipement général et l'équipement de raccordement des zones destinées à la construction de logements doivent être réalisés par étapes adéquates, compte tenu des besoins, dans un délai maximum de dix à quinze ans.

2       Le droit cantonal désigne les collectivités de droit public responsables de l'équipement. Il peut reporter sur les propriétaires l'obligation de procéder au raccordement; dans ce cas, il doit prévoir l'exécution subsidiaire par les collectivités de droit public.

32. Ces deux dispositions définissent l'obligation d'équiper en recourant à des notions juridiques indéterminées. Il appartient dès lors au droit et à la pratique des cantons d'en préciser le contenu, tout en respectant le sens et le but de la réglementation fédérale (TF 1C_390/2007 du 22 octobre 2008, consid. 3.1, in: RDAF 2009 I 323; Hänni/Waldmann, Handkommentar RPG, art. 19 N 13 et 19; Jomini, Kommentar RPG, art. 19 N 10). Pour la mise en œuvre pratique de l'obligation d'équiper, le droit cantonal impose aux communes de réaliser l'équipement des zones à bâtir. Il définit à cet égard l'équipement général et l'équipement de détail ou de raccordement. Les étapes de l'équipement sont déterminées dans un programme d'équipement, établi par les communes.

33. Le 31 décembre 2001, l'encouragement à la construction et l'accession à la propriété ont été suspendus; les aides accordées dans le cadre de la LCAP se poursuivent cependant encore pendant 25 ans et la LCAP demeure leur base légale.

Les législations spécifiques aux infrastructures

34. On trouve des références à l'équipement dans plusieurs législations spécifiques aux infrastructures, en particulier les suivantes:

  • En ce qui concerne les infrastructures aéronautiques, l'art. 3a OSIA détermine le contenu du Plan sectoriel de l'infrastructure aéronautique, qui définit aussi l'équipement pour chaque installation aéronautique servant à l'exploitation civile d'aéronefs.
  • Pour les infrastructures portuaires, l'ONI se contente de mentionner que les installations pour la navigation doivent être équipées de manière à satisfaire aux exigences de l'ONI. Elle ne fait pas particulièrement référence à l'évacuation des eaux usées.
  • Dans le domaine des centrales nucléaires, des exigences particulières s'appliquent au traitement des eaux usées. Sous certaines conditions, les eaux usées provenant des secteurs de travail doivent passer par une installation de contrôle, conformément aux art. 13 et 14 OUSR. 

35. Ces exemples n'équivalent pas à un renvoi général aux art. 17 et 18 LEaux. La question de l'équipement doit donc être examinée de cas en cas, à l'aune des besoins très spécifiques de ces installations.

En droit cantonal

36. Le droit cantonal en matière de raccordement au réseau d'égouts pour l'évacuation des eaux usées appelle les deux constats suivants: premièrement, le droit cantonal repose sur la LAT et/ou sur la LEaux. Secondement, lorsque le droit fédéral fixe un régime (par exemple le droit d'équiper), le droit cantonal le reprend tel quel; il est autonome sur les points que le droit fédéral lui délègue.

37. Sous l'angle de la LAT, la législation cantonale distingue l'équipement de base, qui comprend les installations nécessaires à l'évacuation et à l'épuration des eaux (collecteurs principaux), l'équipement général, qui comprend les canalisations de concentration et leurs ouvrages annexes, et l'équipement de détail ou de raccordement, qui inclut les canalisations destinées à relier les divers bien-fonds à l'équipement général (cf. art. 94 LATeC FR; art. 110 LCAT NE). Les communes déterminent dans leur programme d'équipement les étapes de réalisation des installations nécessaires à l'équipement des zones à bâtir (art. 42 LATeC FR; art. 109 al. 2 et art. 112 s. LCAT NE; art. 49 al. 3 LATC-VD). L'exécution de l'équipement est soumise à la procédure de permis de construire, sous réserve des dispositions de la législation spéciale (art. 99 LATeC FR). Le droit de certains cantons prévoit aussi un droit à l'équipement, qui reprend le régime de l'art. 19 al. 3 LAT (art. 104 LATeC FR; art. 49a LATC VD; art. 119 LCAT NE).

38. Sous l'angle de la LEaux (art. 7 al. 3), le droit cantonal donne la compétence aux communes d'établir pour leur territoire un plan général d'évacuation des eaux (PGEE), qui définit notamment les installations d'évacuation et d'épuration des eaux à réaliser (art. 12 LCEaux FR; art. 21 LPEP VD). En vertu de l'art. 7 al. 2 LEaux, c'est également le droit cantonal qui doit régler la «mise en séparatif» progressive des réseaux d'évacuation des eaux, puisqu'en vertu du droit fédéral, les eaux non polluées doivent être évacuées par infiltration voire déversées dans des eaux superficielles (voir N 53).

39. A rappeler enfin que c'est le droit cantonal qui règle la participation financière des propriétaires fonciers à l'équipement (art. 19 al. 2 i.f. LAT); l'art. 17 LEaux ne s'en préoccupe pas (voir N 18). Les propriétaires assument en outre les frais d'équipement de leurs parcelles.


 


 

II.           Le système de l'art. 17 LEaux et son champ d'application



 

A.           Le système


 

40. Les remarques préliminaires des art. 17 et 18 LEaux exposent que ces dispositions s'insèrent dans le système d'autorisation de construire prévu par la LAT. L'art. 17 LEaux constitue ainsi la charnière entre le droit de l'aménagement du territoire et celui de la protection des eaux. Cette disposition procède par renvois à d'autres articles de la LEaux, mentionnés expressément dans le texte légal; son but est en effet d'assurer le respect de l'ensemble de la LEaux lors de la délivrance d'un permis de construire. 

41. A la lecture de l'art. 17 LEaux, on constate que l'équipement en matière d'eaux usées ne se conçoit pas uniquement dans les termes décrits à l'art. 19 LAT. Cette dernière disposition définit en effet l'équipement comme le fait, pour un bien-fonds, d'être desservi de manière adaptée par des voies d'accès et des conduites. En matière d'eaux usées, l'équipement se concrétise certes en priorité par le raccordement aux égouts. L'art. 17 LEaux pose cependant des règles qui, selon les situations, vont au-delà de cette conception de l'équipement. Le but de l'art. 17 LEaux étant de garantir la protection des eaux, d'autres procédés d'évacuation sont également envisagés, tels l'utilisation des eaux polluées à des fins agricoles, leur traitement par un procédé spécial, voire le déversement ou l'infiltration. Cette évacuation des eaux usées en dehors d'un raccordement au réseau d'égouts fait néanmoins partie de l'équipement conforme à l'art. 19 LAT. L'autorité appelée à délivrer le permis de construire doit en effet vérifier dans ces situations également que les exigences de la LEaux sont respectées.


 

B.            Le champ d'application


 

1.             Les bâtiments ou installations


 

42. L'art. 17 LEaux impose de garantir l'évacuation des eaux usées pour obtenir «un permis de construire ou de transformer un bâtiment». Si les termes «construire» et «transformer» correspondent en substance à ce que prévoit l'art. 22 al. 1 LAT («ne peut être créée ou transformée»), l'objet de ces dispositions ne paraît pas parfaitement identique pour autant. Alors que l'art. 22 al. 1 LAT vise toute «construction ou installation», l'art. 17 LEaux limite sa portée aux «bâtiments». 

43. La notion de «bâtiments» utilisée à l'art. 17 LEaux apparaît trop restrictive. Il est en effet envisageable que des installations ne pouvant être qualifiées de «bâtiments» produisent des eaux usées, dont l'évacuation devra être assurée. On constate d'ailleurs que le texte de l'art. 18 LEaux, qui prévoit les «dérogations» au principe de l'art. 17 let. a LEaux, s'étend aux «bâtiments et installations». De plus, l'art. 17 LEaux ne reprend pas exactement la formulation des art. 19 et 20 LEaux 1971, qui s'appliquaient à la «construction ou la transformation de bâtiments et d'installations de quelque nature que ce soit».

44. De notre point de vue, l'art. 17 LEaux ne doit cependant pas pour autant être appliqué pour tout ouvrage nécessitant un permis de construire. Si la jurisprudence avait certes prescrit, sous l'empire de l'ancien droit, d'appliquer l'art. 20 LEaux 1971 également aux bâtiments et installations qui ne produisent pas d'eaux , cette règle paraît désormais dépourvue de sens. Dès lors que les art. 17 et 18 LEaux se limitent à de «simples conditions liées à la technique d'évacuation des eaux usées» (voir N 10), ils ne peuvent concerner que les ouvrages susceptibles d'avoir un impact sur les eaux.


 

2.             Les constructions ou transformations


 

45. La question de savoir si l'art. 17 LEaux doit trouver application pour tout type de travaux est plus délicate. Le TF y a partiellement répondu dans un arrêt rendu en 1997 et non publié au Recueil officiel (TF 1A.194/1997 du 12 décembre 1997, in: RDAF 1998 I 226). Les travaux en cause visaient l'ajout d'une pièce à un bâtiment existant; les recourants soutenaient d'abord que le champ d'application de l'art. 17 let. a LEaux différait de celui de l'art. 18 LEaux. Alors que la première de ces dispositions mentionne aussi bien le permis de construire que de transformer, la seconde n'évoque une possibilité de dérogation qu'en rapport avec le permis de construire. Les recourants en déduisaient que la dérogation de l'art. 18 LEaux ne concernait que les bâtiments nouveaux, à l'exclusion des transformations de bâtiments existants. Le TF a écarté cette interprétation, exposant que l'expression «permis de construire» de l'art. 18 LEaux impose de se référer au système de la LAT, qui vise aussi bien les travaux de construction que les transformations (consid. 3b). 

46. Dans un second argument lié à l'interprétation de l'art. 17 LEaux, les recourants invoquaient le fait que la transformation projetée portait sur un accroissement modeste de la surface habitable et n'entraînait aucune charge supplémentaire sur l'environnement; elle devait être autorisée au regard du but que l'art. 17 let. a LEaux poursuit, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si les conditions d'une dérogation au sens de l'art. 18 LEaux étaient remplies. Le TF a retenu que le texte clair de la loi s'oppose à cette interprétation: il n'évoque pas l'accroissement de l'atteinte à l'environnement comme une condition de refus de l'autorisation de construire; à défaut d'intention en ce sens du législateur, on ne doit pas tenir compte de ce critère pour déterminer si des travaux peuvent être autorisés dans des secteurs non raccordés au réseau public (consid. 3c).

47. Le TF semble cependant nuancer sa position, lorsqu'il affirme, dans la suite de cet arrêt: «Sans doute, l'exemple de l'ouverture d'une fenêtre supplémentaire, auquel s'opposerait l'art. 17 LEaux uniquement parce que la parcelle n'est pas raccordée au réseau d'égouts, peut paraître absurde. Le cas d'espèce n'est toutefois pas comparable à des travaux de peu d'importance. Le projet des recourants est d'ajouter une pièce au bâtiment existant. Même si cette adjonction n'est pas destinée à abriter une personne supplémentaire, il n'en demeure pas moins que les travaux projetés auront pour effet d'accroître la capacité d'accueil de cette maison, ainsi que, certes de manière indirecte, la charge sur l'environnement» (ibidem).

48. Ainsi, la question de savoir si des travaux de peu d'importance sans incidence du point de vue de l'évacuation des eaux permettent de faire abstraction de l'art. 17 let. a LEaux est implicitement laissée indécise; le TF se contente de constater que dans le cas d'espèce, cette situation n'est pas réalisée.


 


III.        Les conditions pour l'obtention du permis de construire


 


 

A.           Dans le périmètre des égouts publics (let. a)


 

1.             La notion de «périmètre des égouts publics»


 

49. Le périmètre des égouts publics est décrit à l'art. 11 al. 2 LEaux; il englobe les zones à bâtir (let. a), les autres zones, dès qu'elles sont équipées d'égouts (let. b) ainsi que les autres zones dans lesquelles le raccordement au réseau d'égouts est opportun et peut raisonnablement être envisagé (let. c). Le rapport entre ce régime et l'art. 19 LAT a été examiné dans les remarques préliminaires des art. 17 et 18 LEaux (voir N 17).

50. Pour les constructions sises en dehors des zones à bâtir, on peut se référer à l'art. 10 al. 1 let. b LEaux, qui prévoit que les cantons veillent à la construction des réseaux d'égouts publics et des stations centrales d'épuration des eaux usées provenant «des groupes de bâtiments situés hors des zones à bâtir pour lesquels les méthodes spéciales de traitement (art. 13 LEaux) n'assurent pas une protection suffisante des eaux ou ne sont pas économiques». Par ailleurs, pour déterminer les zones «dans lesquelles le raccordement au réseau d'égouts est opportun et peut raisonnablement être envisagé» (art. 11 al. 2 let. c LEaux), il convient de se référer aux précisions apportées par l'art. 12 al. 1 OEaux. Selon cette disposition, «le raccordement d'eaux polluées aux égouts publics hors de la zone à bâtir […] est considéré comme: a. opportun lorsqu'il peut être effectué conformément aux règles de la technique et aux coûts de construction usuels; b. pouvant être raisonnablement envisagé lorsque les coûts du raccordement ne sont pas sensiblement plus élevés que ceux d'un raccordement comparable dans la zone à bâtir».


 

2.             Les conditions Le déversement des eaux usées dans les égouts


51. Pour que l'autorisation de construire soit délivrée, la première des alternatives offertes par l'art. 17 let. a LEaux est que le déversement des eaux polluées dans les égouts soit garanti. Il s'agit d'une concrétisation du principe de base énoncé à l'art. 11 al. 1 LEaux, qui veut que les eaux polluées produites dans le périmètre des égouts y soient déversées.

52. Le raccordement aux égouts est considéré comme garanti lorsque la canalisation présente une capacité suffisante pour répondre aux exigences qu'imposent les règles de la protection des eaux. La jurisprudence a précisé que la canalisation ne doit pas uniquement exister ou pouvoir être installée à temps; elle doit également permettre l'évacuation des eaux produites, aussi bien d'un point de vue qualitatif que quantitatif (Tribunal administratif AG, Arrêt du 6 juin 1984, consid. 1b/aa, in: AGVE 1984 385; Arrêt du 18 octobre 1983, consid. 2a, in: AGVE 1983 159; cf. ég. Marantelli-Sonanini, Erschliessung Bauland, 48). Pour déterminer ce qu'il faut entendre par déversement «garanti» dans les égouts, il y a également lieu de se référer aux exigences posées par l'art. 19 LAT en matière d'équipement. Selon cette disposition, il doit être «possible de se raccorder sans frais disproportionnés» aux conduites qui constituent l'équipement (sur ce point, voir N 14).

53. Pour ce qui est du système séparatif, la LEaux impose le régime suivant: conformément à l'art. 22 al. 2 let. b LAT, l'autorisation de construire n'est délivrée que si le terrain est équipé (art. 19 al. 1 LAT). Il découle des art. 7 et 12 al. 3 LEaux que les eaux claires ne sont pas isées par l'art. 17 LEaux et doivent en principe être séparées des eaux polluées. Les eaux polluées doivent en effet être traitées (art. 7 al. 1 LEaux) alors que les eaux non polluées doivent en règle générale être évacuées par infiltrations, si les conditions locales le permettent (art. 7 al. 2 LEaux). Quant aux eaux non polluées dont l'écoulement est permanent, elles ne doivent en principe pas être conduites à une station centrale d'épuration (art. 12 al. 3 LEaux). Enfin, l'art. 11 OEaux exige du détenteur de bâtiments, lors de leur construction ou de transformations importantes, que les eaux météoriques ou non polluées dont l'écoulement est permanent soient amenées jusqu'à l'extérieur du bâtiment sans être mélangées aux eaux polluées (voir N 38). Le droit cantonal concrétise ces exigences et les exemptions que les autorités cantonales peuvent accorder; il soulève de nombreuses questions concrètes (techniques et/ou financières), par exemple celle de savoir dans quelle mesure les communes peuvent intégrer à leur réseau d'évacuation certains cours d'eau, en particulier lorsqu'ils sont canalisés (Bovay/Sulliger, Aménagement du territoire, 32; Freiburghaus, Gewässerschutz BE, 119 s.). Ainsi en substance, les parcelles qui ne sont pas reliées à un système séparatif ne sont pas équipées conformément aux exigences du droit fédéral; cependant, le principe de proportionnalité s'oppose (encore) à une application stricte de ce principe: l'intérêt public souvent ne justifie pas de rendre inconstructible tous les biens-fonds qui ne seraient pas reliés à un système séparatif, notamment lorsque cette situation est temporaire (en raison d'un plan d'évacuation des eaux en cours d'élaboration), si elle n'est aucunement imputable au constructeur et si l'écoulement non permanent des eaux claires dans la canalisation unitaire n'est pas susceptible de compromettre le fonctionnement de la station d'épuration (TF 1C_244/2009 et 1C_246/2009 du 1er février 2010, in: DEP 2010, 277; TF 1C_87/2012 du 27 novembre 2012, in: DEP 2013, 66, RDAF 2014 I 381).


 

L'utilisation des eaux usées à des fins agricoles


 

54. En retenant, comme alternative au déversement dans les égouts, la possibilité d'une utilisation des eaux polluées à des fins agricoles, l'art. 17 let. b LEaux se réfère implicitement à l'art. 12 al. 4 LEaux. Selon cette dernière disposition, il est possible, dans une exploitation agricole comprenant un important cheptel bovin, de mélanger les eaux usées domestiques au lisier à deux conditions. D'une part, les bâtiments d'habitation et d'exploitation ainsi que les terres attenantes doivent être classées en zone agricole ou la commune doit avoir pris des dispositions pour qu'ils le soient (art. 12 al. 4 let. a et al. 5 LEaux). Il s'agit là du corollaire de la règle prévue à l'art. 19 al. 2 LAT, selon laquelle l'obligation d'équiper s'étend aux zones à bâtir; ainsi, dans ces dernières zones, le problème de l'évacuation des eaux polluées doit être résolu par l'équipement, non par une utilisation à des fins agricoles. D'autre part, l'exploitation agricole considérée doit disposer d'une capacité d'entreposage suffisante pour que les eaux usées domestiques puissent également être recueillies et que leur utilisation soit possible sur les terres en propre ou en fermage (let. b). Ainsi, dans cette hypothèse, l'utilisation des eaux polluées est liée à la gestion des engrais de ferme, prévue à l'art. 14 LEaux. Cette dernière disposition est précisée par les art. 22 à 28 OEaux.


 

3.             Le régime dérogatoire de l'art. 18 LEaux


 

55. L'art. 18 LEaux prévoit un régime dérogatoire au principe de l'art. 17 let. a LEaux. Ainsi, lorsque des petits bâtiments et installations situés dans le périmètre des égouts publics mais ne pouvant pas, pour des raisons impérieuses, être immédiatement raccordés au réseau, le permis de construire peut être délivré si le raccordement est possible à brève échéance et si les eaux usées sont évacuées de manière satisfaisante dans l'intervalle; le service cantonal de la protection des eaux doit être consulté avant que le permis ne soit délivré.


 

B.            Hors du périmètre des égouts publics (let. b)


 

56. En dehors du périmètre des égouts publics, l'art. 17 let. b LEaux impose une évacuation des eaux «par un procédé spécial» et renvoie expressément à l'art. 13 al. 1 LEaux, tout en précisant que le service cantonal de la protection des eaux doit avoir été consulté. L'art. 13 al. 1 LEaux ne contient pas de règle plus détaillée sur ce point, mais prévoit uniquement que l'évacuation des eaux doit dans ce cas avoir lieu «selon l'état de la technique».

57. L'art. 17 let. b LEaux ne mentionne pas la possibilité d'utiliser à des fins agricoles les eaux polluées produites hors du périmètre des égouts publics. Cette solution existe néanmoins, tout comme d'autres méthodes d'évacuation. C'est ce que confirme l'art. 9 OEaux, qui prévoit ce qui suit: «Les eaux polluées qui sont produites hors du périmètre des égouts publics et dont le déversement, l'infiltration ou la valorisation par mélange aux engrais de ferme (art. 12 al. 4 LEaux) n'est pas admis doivent être collectées dans une fosse sans écoulement et périodiquement amenées dans une station centrale d'épuration ou dans une installation spéciale de traitement». Ainsi, avant d'envisager la collecte d'eaux polluées dans une fosse, il est possible de procéder par «déversement» voire «infiltration» ou de les utiliser à des fins agricoles (voir N 15). Le déversement d'eaux polluées «dans les eaux superficielles, les drainages, les rivières et ruisseaux souterrains» est prévu à l'art. 6 OEaux, l'annexe 3 OEaux précisant les exigences qui doivent être respectées. L'infiltration d'eaux polluées est réglée à l'art. 7 LEaux; interdit par principe (al. 1), ce procédé peut néanmoins être autorisé à certaines conditions (al. 2).


 

C.           Les eaux qui ne se prêtent pas à un traitement dans une station centrale d'épuration (let. c)


58. Dans le cas particulier des eaux qui ne se prêtent pas à un traitement dans une station d'épuration, l'art. 17 let. c LEaux prévoit uniquement que leur évacuation doit être garantie, tout en renvoyant à l'art. 12 al. 2 LEaux. Selon cette dernière disposition, l'autorité cantonale prescrit dans un tel cas un mode d'élimination approprié.

59. La LEaux ne définit pas plus précisément les «eaux qui ne se prêtent pas à un traitement dans une station centrale d'épuration». Selon l'art. 9 al. 2 let. c LEaux, il appartient au Conseil fédéral d'édicter «des prescriptions concernant les substances qui, selon leur mode d'utilisation, peuvent parvenir dans l'eau et qui, en raison de leurs propriétés ou des quantités utilisées, risquent de polluer ou de nuire au fonctionnement des installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux». Ces dispositions se trouvent dans différentes ordonnances, soit en particulier: l'OTD; l'OChim; l'ORRChim.

60. En lien avec cette question, on peut encore mentionner l'OMoD. Celle-ci a notamment pour but de régir les mouvements de déchets spéciaux et d'autres déchets soumis à contrôle. Par déchets spéciaux, il faut entendre ceux qui, «pour être éliminés de manière respectueuse de l'environnement, requièrent, en raison de leur composition ou de leurs propriétés physico-chimiques ou biologiques, un ensemble de mesures techniques et organisationnelles particulières même en cas de mouvements à l'intérieur de la Suisse» (art. 2 al. 2 let. a OMoD). L'art. 1 al. 3 let. b OMoD prévoit précisément que cette ordonnance ne s'applique pas aux eaux usées dont le déversement est autorisé dans les égouts.


 


 

Zusammenfassung

Unter einem spezifischen Abschnitt (2. Titel, 1. Kapitel, 3. Abschnitt) behandelt das GSchG die «abwassertechnischen Voraussetzungen für die Erteilung von Baubewilligungen». Wie in der Marginalie angezeigt, ist folgender «Grundsatz» in Art. 17 GSchG festgehalten: Damit ein Bauherr die Baubewilligung erhält, muss die Abwasserbeseitigung gewährleistet sein. 

Diese Bestimmungen fügen sich in das System für die Baubewilligung ein, wie es im RPG vorgesehen ist. Art. 17 GSchG bildet auch Scharnier zwischen Raumplanungsrecht und dem Gewässerschutzrecht. Die Art. 17 und 18 GSchG müssen folglich den Bedingungen von Art. 19, 22, und 24 RPG genügen. Art. 17 GSchG setzt jedoch Regeln, welche je nach Situation weiterreichen als die Einrichtungen nach Art. 19 RPG. Als Ziel soll Art. 17 GSchG den Gewässerschutz garantieren, andere Beseitigungsverfahren sind auch in Betracht zu ziehen, wie der Gebrauch von verschmutztem Abwasser für landwirtschaftliche Zwecke, ihre Behandlung mit einem speziellen Vorgehen wie etwa die Einleitung oder Infiltration. 

Art. 17 GSchG begrenzt seine Geltung auf «Gebäude» und betrifft nur diejenigen Gebäude, welche geeignet sind, die Gewässer zu beeinträchtigen.

Diese Bestimmung unterscheidet zwei Hauptszenarien: Einerseits solche Bauten, die sich im Bereich öffentlicher Kanalisationen befinden (Bst. a) und andererseits diejenigen, die sich ausserhalb davon befinden (Bst. b).

Für die Erteilung der Baubewilligung setzt Art. 17 Bst. a GSchG als erste Möglichkeit voraus, dass die Einleitung des verschmutzten Abwassers in die Kanalisation gewährleistet sein muss. Es handelt sich um eine Konkretisierung vom Grundprinzip in Art. 11 Abs. 1 GSchG, welches vorsieht, dass das verschmutzte Abwasser, das im Bereich der öffentlichen Kanalisation produziert wird, dort eingeleitet wird. Die Rechtsprechung hat präzisiert, dass die Kanalisation nicht nur existieren oder rechtzeitig gebaut werden muss; sondern sie muss ebenfalls die Beseitigung des produzierten Abwassers in qualitativer und quantitativer Hinsicht erlauben.

Als Alternative zur Einleitung in die Kanalisation ist die Möglichkeit einer Verwertung von verschmutztem Abwasser für landwirtschaftliche Zwecke in Betracht zu ziehen, Art. 17 Bst. a GSchG nimmt implizit Bezug auf Art. 12 Abs. 4 GSchG. Gemäss letzgenannter Bestimmung ist es in einem Landwirtschaftsbetrieb mit einem gewichtigen Rindviehbestand möglich, dass dieser das häusliche Abwasser mit der Gülle mischt, wenn die Wohn‑ und Betriebsgebäude mit Umschwung in der Landwirtschaftszone liegen oder die Gemeinde Vorkehrungen trifft, damit diese in die Landwirtschaftszone aufgenommen werden (Art. 12 Abs. 4 und Abs. 5 GSchG) und wenn der betreffende Landwirtschaftsbetrieb Vorkehrungen trifft, dass die Lagerkapazität auch für das häusliche Abwasser ausreicht und die Verwertung auf der eigenen oder gepachteten Nutzfläche sichergestellt ist (Bst. b).

Ausserhalb vom Bereich der öffentlichen Kanalisation verlangt Art. 17 Bst. b. GSchG eine Beseitigung von Wasser «durch ein besonderes Verfahren» und verweist ausdrücklich auf Art. 13 Abs. 1 GSchG. Art. 17 Bst. b GSchG legt zudem fest, dass die kantonale Gewässerschutzfachstelle anzuhören ist.

Im speziellen Fall, dass das Wasser nicht in einer Abwasserreinigungsanlage behandelt werden kann, sieht Art. 17 Bst. c einzig vor, dass die Beseitigung garantiert sein muss durch den Verweis auf Art. 12 Abs. 2 GSchG. Gemäss letztgenannter Bestimmung sehen die kantonalen Behörden eine zweckmässige Beseitigung vor. Das GSchG definiert nicht genauer «Abwasser, das sich für die Behandlung in einer Abwasserreinigungsanlage nicht eignet». Gemäss Art. 9 Abs. 2 Bst. c GSchG erlässt der Bundesrat Vorschriften über «Stoffe, die nach Art ihrer Verwendung ins Wasser gelangen können und die aufgrund ihrer Eigenschaften oder ihrer Verbrauchsmenge die Gewässer verunreinigen oder für den Betrieb von Abwasseranlagen schädlich sein können». Diese Bestimmungen befinden sich in unterschiedlichen Verordnungen, im Speziellen: TVA; ChemV; ChemRRV.


 


 

Bibliographie: Bovay Benoît/Sulliger Denis, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire – jurisprudence rendue en 2009 par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, in: RDAF 2010 I, 19 ss (cit. Aménagement du terriroire); Brahier Jean-Michel/Perritaz Pierrre, LAT révisée – dézonage et indemnisation des propriétaires, in: Journées suisses du droit de la construction 2015, 55 ss (cit. LAT révisée); Bühlmann Lukas, Déclassements aux multiples facettes, in: INFORAUM 2/2013, 3 ss (cit. Déclassement); Dubey Jacques/Zufferey Jean-Baptiste, Droit administratif général, Bâle 2014 (zit. Droit administratif); Freiburghaus Edi, Der Vollzug des Gewässerschutzes im Kanton Bern, Bern 2014 (zit. Gewässerschutz BE); Hänni Peter, Planungs‑, Bau‑ und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008 (zit. Umweltschutzrecht); Karlen Peter, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999, 539 ff. (zit. Abwasserabgaben); Marantelli-Sonanini Vera, Erschliessung von Bauland – Vorgaben des eidgenössischen Raumplanungsgesetztes betreffend die Pflichten des Gemeinwesens und die Möglichkeiten Privater, Diss. Bern 1996 (zit. Erschliessung Bauland).


 


 

Travaux préparatoires et sources juridiques officielles: Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif à la loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements du 17 septembre 1973, FF 1973 II 663 ss (cit. Message LCAP 1973); Message concernant la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) du 27 février 1978, FF 1978 I 1007 ss (cit. Message LAT 1978).


 

 

 


 

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