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Art. 20 GSchG - Art. 20 LEaux

 Brunner Arnold

 

 

​​Grundwasserschutzzonen

1         Die Kantone scheiden Schutzzonen für die im öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen und ‑anreicherungsanlagen aus; sie legen die notwendigen Eigentumsbeschränkungen fest.

2         Die Inhaber von Grundwasserfassungen müssen:

a.       die notwendigen Erhebungen für die Abgrenzung der Schutzzonen durchführen;

b.       die erforderlichen dinglichen Rechte erwerben;

c.       für allfällige Entschädigungen von Eigentumsbeschränkungen aufkommen.

Zones de protection des eaux souterraines

1         Les cantons délimitent des zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont d'intérêt public; ils fixent les restrictions nécessaires du droit de propriété.

2         Les détenteurs de captages d'eaux souterraines sont tenus:

a.       de faire les relevés nécessaires pour délimiter les zones de protection;

b.       d'acquérir les droits réels nécessaires;

c.       de prendre à leur charge les indemnités à verser en cas de restriction du droit de propriété.

Zone di protezione delle acque sotterranee

1         I Cantoni delimitano zone di protezione attorno alle captazioni di interesse pubblico d'acqua sotterranea e agli impianti d'interesse pubblico e d'alimentazione delle falde e stabiliscono le necessarie limitazioni del diritto di proprietà.

2         Il proprietario di una captazione d'acqua sotterranea deve:

a.       eseguire i rilevamenti necessari per delimitare le zone di protezione;

b.       acquistare i necessari diritti reali;

c.       sopperire agli indennizzi per le limitazioni del diritto di proprietà.


 

Inhaltsübersicht

Entstehungsgeschichte1
 A. ​GSchG 19551
B.GSchG 19712
C.GSchG 19915
​II. Kommentierung8
A.​Schutzzonen für Grundwasserfassungen und ‑anreicherungsanlagen (Abs. 1)8
1.​Aufgaben der Kantone8
2.​Grundwasserfassungen und Grundwasseranreicherungsanlagen11
​3.​Öffentliches Interesse14
4.​Grundwasserschutzzonen16
B.​Pflichten der Inhaber von Grundwasserfassungen (Abs. 2)22
​1.​Inhaber von Grundwasserfassungen22
2.​Beschaffung der sachdienlichen Unterlagen23
3.​Erwerb der dinglichen Rechte24
4.​Bezahlung allfälliger Entschädigungsleistungen25
C.​Duldungspflicht der Belasteten26
D.​Folgen der Schutzzonenausscheidung27
​1.​Nutzungsbeschränkungen
​2.​​Konsequenzen bei der Verletzung von Schutzzonenbestimmungen28
​E.​​Exkurs: Entschädigungslose und entschädigungspflichtige Eigentums-
beschränkungen
29

 


 

I.              Entstehungsgeschichte



 

A.           GSchG 1955


 

1. Um einen hinreichenden Schutz der Gewässer gegen Verunreinigungen zu gewährleisten, durften Abwasser und Abgänge jeglicher Art gemäss Art. 3 GSchG 1955 nur noch mit einer kantonalen Bewilligung mittelbar oder unmittelbar in Gewässer eingebracht werden. Die mittelbare und unmittelbare Abwassereinleitung in ober‑ und unterirdische Gewässer unterlag nicht zuletzt deshalb der Bewilligungspflicht, weil sich Krankheiten wie Typhus und Kinderlähmung über Abwasser übertragen können. Mit welchen Mitteln die entsprechenden Ziele des GSchG 1955 erreicht werden sollten, liess das Gesetz weitgehend offen (Art. 2 GSchG 1955). Einer kantonalen Bewilligung bedurften jedoch nicht nur eigentliche Einleitungen in oberirdische bzw. Versickerungen in unterirdische Gewässer, sondern auch der Bau abflussloser Gruben zur Aufnahme von häuslichem Abwasser. Eine Jauchegrube musste selbst dann mit einem Doppelwandsystem erstellt werden, wenn es um den Schutz zurzeit nicht genutzter Grundwasservorkommen ging (BGer vom 26. November 1971, in: ZBl 73 (1972), 401 ff.). Art. 4 Abs. 2 und 3 GSchG 1955 untersagte ausserdem das Ablagern fester Stoffe ausserhalb der Gewässer sowie das Anlegen von Kiesgruben in der Nähe von Grundwasserfassungen, sofern diese Vorkehren eine Gewässerverschmutzung verursachen konnten. Das GSchG 1955 war kein Polizei‑, sondern vielmehr ein Sanierungsgesetz. Die rasante Entwicklung von Zivilisation und Industrie in den 50er und 60er Jahren des letzten Jahrhunderts stellte immer neue Anforderung an den Gewässerschutz. Parlamentarische Vorstösse forderten wirkungsvollere und beschleunigte Massnahmen gegen die Verschmutzung. Der Ruf nach einer Revision des GSchG 1955 wurde immer lauter (Botschaft GSchG 1970, 432 ff.). 


 

B.            GSchG 1971


 

2. Mit der Verabschiedung des revidierten Gewässerschutzgesetzes am 6. Oktober 1971 durch die eidgenössischen Räte zog das Komitee sein Volksbegehren betreffend Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung zurück, so dass das revidierte Gewässerschutzgesetz am 1. Juli 1972 in Kraft treten konnte (GSchG 1971). Das GSchG 1971 schützte u.a. die Grundwasservorkommen in ihrer Menge und Qualität besser gegen Verunreinigungen aller Art (Botschaft GSchG 1970, 461). Zur Erreichung dieses Ziels sah das GSchG 1971 u.a. die Grundwasserschutzzonen vor.

3. Die im GSchG 1971 erstmals genannten Grundwasserschutzzonen sollten mit umfassenden Bodennutzungsbeschränkungen den Schutz von genutzten Trinkwasserfassungen vor Beeinträchtigungen gewährleisten. Angepasst an die örtlichen Verhältnisse waren rund um den Fassungsbereich, um die engere und die weitere Schutzzone Nutzungsbeschränkungen zu erlassen. Diese Beschränkungen gingen von einem faktischen Nutzungsverbot im Fassungsbereich bis zu Düngevorschriften in der weiteren Schutzzone (vgl. hierzu auch Art. 9 und Art. 16 VWF 1972). Die Kosten für diese Schutzmassnahmen waren gemäss Art. 30 Abs. 2 GSchG 1971 von den Fassungseigentümern zu tragen (Botschaft GSchG 1970, 461 f.; BUS, Wegleitung Ausscheidung 1977/1982, 2, 15 ff.). Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ging hervor, dass das GSchG 1971 keine Entschädigungspflicht für Grundwasserschutzzonen anordnen wollte. Die Vorschrift legte lediglich fest, wer eine allfällige Entschädigung zu entrichten hatte, sofern eine geschuldet war (AB 1971 N 715 f.).

4. Bezüglich des Trinkwasserschutzes stellte das GSchG 1971 mit den Grundwasserschutzzonen zusammen mit der VWF 1972, vornehmlich in Bezug auf den Schutz vor wassergefährdenden Flüssigkeiten, Instrumente bereit. Bei der Umsetzung bestand jedoch ein Vollzugsdefizit, das im Wesentlichen darauf zurückzuführen war, weil die gesetzlichen Vorgaben – mit wenigen Ausnahmen – rudimentär blieben. Konkrete Massnahmen ergaben sich lediglich aus der Wegleitung des Bundesamts für Umweltschutz vom Oktober 1977, teilrevidiert im Jahr 1982. Bis im Jahr 1990, d.h. 19 Jahre nach der Einführung der Pflicht zur Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen waren erst die Hälfte der wichtigsten Trinkwasserfassungen geschützt (BUWAL, Umweltbericht 1990, 88; BUWAL, Umweltbericht 1993, 192).


 

C.           GSchG 1991


 

5. Die am 9. Oktober 1984 eingereichte Volksinitiative «zur Rettung unserer Gewässer» läutete die Revision des GSchG 1971 ein (Botschaft GSchG 1987, 1062 ff.). In der Folge wurde das GschG revidiert und vom Parlament am 24. Januar 1991 verabschiedet. Das GSchG kam zusammen mit der Volksinitiative am 17. Mai 1992 vor das Volk. Während die Initiative keine Chance hatte, fand das GSchG vor dem Volk eine Mehrheit.

6. Die Vorschriften zu den Grundwasserschutzzonen aus dem GSchG 1971 erfuhren bei der Revision des Gewässerschutzgesetzes im Jahre 1991 keine materiellen Änderungen. Der ursprüngliche Gesetzestext ist lediglich in redaktioneller Hinsicht an eine moderne Gesetzessprache, insbesondere an die Vorgaben des Umweltschutzgesetzes, angepasst und teilweise gestrafft worden (Botschaft GSchG 1987, 1121).

7. Die GSchV erfuhr im Jahr 1998 eine Revision. Diverse Nutzungsbeschränkungen flossen damit sowie mit der weiteren Revision von 2006 und der Wegleitung Grundwasserschutz des BUWAL von 2004 in den Erlass ein.


 


 

II.           Kommentierung


 


 

A.           Schutzzonen für Grundwasserfassungen und ‑anreicherungsanlagen (Abs. 1)


1.             Aufgaben der Kantone


 

8. Es ist Sache der Kantone, die erforderlichen rechtlichen Grundlagen für die Ausscheidung der Grundwasserschutzzonen zu erlassen. Dafür müssen die Kantone die notwendigen Verfahrensvorschriften erlassen, namentlich die Zuständigkeiten für die Ausscheidung der Schutzzonen festlegen und Vorgaben für die öffentliche Auflage der Gesuchsunterlagen zur Gewährung des rechtlichen Gehörs, für die Einsprachelegitimation sowie für die Rechtsmittelverfahren machen. 

Ausscheidung der Schutzzonen

9. Obschon die Pflicht, die für die Schutzzonen erforderlichen dinglichen Rechte zu erwerben, dem Fassungsinhaber obliegt, wäre es kaum zweckdienlich, die zuständigen Gemeinwesen in dieser Phase auszuschalten. Allfällige Auseinandersetzungen um die Rechtsverhältnisse zwischen dem Fassungsinhaber und den von Eigentumsbeschränkungen betroffenen Grundeigentümerschaften sollen mit der Genehmigung der Schutzzonenpläne und Reglemente durch die zuständige Behörde koordiniert werden. Damit wird erreicht, dass das privatrechtliche, jedoch vom öffentlichen Recht geforderte Verhältnis zwischen dem Fassungsinhaber und den betroffenen Grundeigentümerschaften mit dem Ergebnis der Prüfung von Schutzzonenplan und Reglement übereinstimmt. Den Schutzzonenreglementen kam früher grössere Bedeutung zu, weil die Nutzungsbeschränkungen teilweise keine gesetzliche Grundlage aufwiesen. Heute wiederholen die Reglemente im Wesentlichen die gesetzlichen Grundlagen und stellen eine auf die konkrete Situation angepasste Regelung dar. Den betroffenen Grundeigentümerschaften, aber auch weiteren Kreisen wird die Möglichkeit geboten, während der Planauflage der Schutzzonen namentlich gegen die Festlegung der Eigentumsbeschränkungen oder gegen den Bestand des öffentlichen Interesses an einer Fassung im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs Einsprache zu erheben. Die zuständige Behörde entscheidet über die Einsprachen gleichzeitig mit der Genehmigung der Schutzzonenunterlagen. Werden die Einsprachen rechtskräftig abgewiesen und bleibt die dingliche Sicherung der Eigentumsbeschränkungen oder die Entschädigung ungelöst, kann das Enteignungsrecht beansprucht werden. Es soll also erst zur Enteignung geschritten werden, wenn über die Gestaltung der Schutzzonen rechtskräftig entschieden worden ist. Mit der Rechtskraft ist die Voraussetzung für eine Aufnahme der Schutzzonenvorschriften in den Kataster der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen (ÖREB) gegeben.

Festlegen der Eigentumsbeschränkungen

10. Es ist Aufgabe der zuständigen Behörde, die Schutzzonen für die im öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen und ‑anrei­cherungsanlagen auszuscheiden und die notwendigen Eigentumsbeschränkungen festzulegen (Art. 20 Abs. 1 GSchG). Die zuständige Behörde prüft diese anlässlich der Genehmigung der Schutzzonenpläne und Reglemente, gestützt auf die gesetzlichen Grundlagen und die Richtlinien des Bundes, auf ihre Zweckmässigkeit und Angemessenheit. Mit der Genehmigung dieser Unterlagen legt die zuständige Behörde die notwendigen Eigentumsbeschränkungen fest (Art. 20 Abs. 1 Teilsatz 2 GSchG). Mit der Genehmigung der Schutzzonen und des entsprechenden Reglements durch die zuständige Behörde werden die für das jeweilige Grundstück im Reglement vorgeschlagenen Eigentumsbeschränkungen zu öffentlich-rechtlichen Beschränkungen.


 

2.             Grundwasserfassungen und Grundwasseranreicherungsanlagen Schutz der Grundwasser‑ und Quellwasserfassungen


 

11. Im GSchG umfasst der Begriff des unterirdischen Gewässers insbesondere das Grundwasser, welches mit dem Quellwasser gleichgesetzt wird (Art. 4 Bst. b GSchG). Quellwasser stellt ausserdem im Sinne des ZGB Grundwasser dar (Art. 704 ZGB). Quellen sind demnach als natürliche Überläufe eines hydrologischen Gleichgewichtssystems zu betrachten, indem sie in der Regel jene Menge Wasser aus den Grundwasserträgern wegführen, die andernorts als Meteor‑ oder Sickerwasser zufliesst (Daetwyler, Grundwasser, 47).

12. Wenn das GSchG festlegt, für die im öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen hätten die Kantone Schutzzonen auszuscheiden (Art. 20 Abs. 1 GSchG), beschränkt sich die Pflicht – weil sich Grund‑ und Quellwasser rechtlich betrachtet nicht unterscheidet – nicht nur auf Grundwasseraustritte. Daraus folgt, dass mit Grundwasserschutzzonen nicht nur Grundwasser‑, sondern auch Quellwasserfassungen geschützt werden müssen.


 

Grundwasseranreichungsanlagen


 

13. Reicht die natürliche Grundwassermenge nicht aus, um den Wasserbedarf zu decken, werden Grundwasseranreichungsanlagen errichtet. Dem Grundwasser wird dabei über Versickerungsbrunnen, ‑schächte, -becken, -mulden, -gräben und dergleichen Oberflächenwasser zugeführt. Dabei wird das Oberflächenwasser gereinigt und das Grundwasser schliesslich angereichert. Grundwasserschutzzonen müssen auch um diese Anlagen ausgeschieden werden.


 

3.             Öffentliches Interesse


 

14. Alle Wasserfassungen sind mit Schutzzonen zu sichern, sofern sie im öffentlichen Interesse liegen. Gemäss BAFU liegen alle Fassungen im öffentlichen Interesse, deren Wasser den Qualitätsanforderungen der Lebensmittelgesetzgebung unterstehen (BUWAL, Wegleitung Grundwasserschutz, 39). Dieser Auslegung folgend wäre alles Trinkwasser umfasst, das nicht ausschliesslich dem Eigengebrauch dient (Art. 2 Abs. 4 Bst. a LMG) sowie Brauchwasser, das im weitesten Sinne der Produktion von Lebensmitteln dient und welches an Dritte abgegeben wird (Art. 2 TQMV). 

15. Unbestrittenermassen unterstehen der öffentlichen Wasserversorgung dienende Fassungen dem LMG. Bei diesen Fassungen ist das öffentliche Interesse gegeben (vgl. Tribunal administratif VD, arrêt du 9 août 2002 [AC 99/0056], in: URP 2003, 262 ff.; BGer 1C.414/2008 vom 24. April 2009, in: URP 2009, 519 ff.). Hinsichtlich privater Fassungen gibt die sehr weitgehende Definition des öffentlichen Interesses gemäss BUWAL (Wegleitung Grundwasserschutz, 39) immer wieder Anlass zu Diskussionen. Dagegen wird zu Recht argumentiert, dass nicht um jede Fassung eines Milchbauern Schutzzonen ausgeschieden werden können. Neben dem Verwendungszweck des Trinkwassers müssen auch Art und Grösse des Benutzerkreises berücksichtigt werden. Private Fassungen sollen nur geschützt werden, wenn sie die gleichen Aufgaben wie öffentliche Wasserversorgungen erfüllen, namentlich die Versorgung eines Gastwirtschaftsbetriebs, eines Heims oder eines Sanatoriums. Sie müssen also mehrere Haushaltungen oder einen grösseren Benutzerkreis bedienen (Brunner, Grundwasserschutzzonen, 49 ff.; Brunner, Vollzug Kt. ZG, 560 ff.; Jäger, Planerischer Schutz, 10; Verwaltungsgericht ZH, Entscheid vom 7. Februar 2002 [VB.2001.00194], in: URP 2002, 458 ff.; Verwaltungsgericht ZH, 3. Abteilung/3. Kammer, Urteil vom 19. November 2009 [VB.2009.00406], in: URP 2010, 521 ff.). Der Kanton Solothurn macht in seinem Leitfaden «Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen», zu Recht darauf aufmerksam, dass die Abgeber von Trinkwasser mit oder ohne Schutzzonen um ihre Fassungen für dessen Qualität verantwortlich sind (Amt für Umwelt SO, Musterreglement, 6; siehe auch Wille, Grundwasserschutz, 6). Andere vertreten demgegenüber die Meinung, dass alle Fassungen im Interesse eines flächendeckenden Grundwasserschutzes und des Erhalts einer dezentralen Wasser‑ und Notwasserversorgung zu schützen seien, sofern sie mehr als eine einzige Haushaltung versorgten (Bose, Schutz Grundwasser, 23). Diese Auslegung geht wohl zu weit (vgl. Brunner, Grundwasserschutzzonen, 47 ff.).


 

4.             Grundwasserschutzzonen


16. Grundwasserschutzzonen sichern und schützen Trinkwasserfassungen vor schleichenden oder unfallbedingten Verunreinigungen (Bose, Schutz Grundwasser, 23 f.) unter der Voraussetzung, dass die Fassungen nach den Regeln der Technik erstellt worden sind. Neue Fassungen sollten deshalb nur noch dort erstellt werden, wo Bauverbote und Nutzungsbeschänkungen eingehalten werden können.

Fassungsbereich (Zone S1)

17. Die Zone S1 umfasst die unmittelbare Umgebung einer Trinkwasserfassung. Diese Zone soll verhindern, dass Verunreinigungen direkt in die Fassung gelangen und dass die Fassungsanlage durch Eingriffe beschädigt oder gar zerstört wird. Es ist anzustreben, dass sich die gesamte Fläche der Zone S1 im Eigentum der Fassungsinhaber befindet. Die Zone S1 soll eingezäunt werden (vgl. Anhang 4 Ziff. 122 Abs. 2 GSchV; BUWAL, Wegleitung Grundwasserschutz, 40).

Engere Schutzzone (Zone S2)

18. Die engere Schutzzone orientiert sich an der Verweildauer und der Fliessgeschwindigkeit des Grundwassers. Dabei muss die Fliessdauer des Grundwassers vom äusseren Rand der Zone S2 bis zur Grundwasserfassung oder ‑anreicherungsanlage mindestens zehn Tage betragen und der Abstand von der Zone S1 bis zum äusseren Rand der Zone S2 muss in Zuströmrichtung mindestens 100 m messen (Anhang 4 Ziff. 123 GSchV). Ein kleinerer Abstand ist gemäss Anhang 4 Ziff. 123 Abs. 2 Bst. b GSchV bei Grundwasservorkommen im Lockergestein unter bestimmten Voraussetzungen zulässig (vgl. BGer 1C_413/2008 vom 24. April 2009, in: URP 2009, 519 ff.). Die Zone S2 soll verhindern, dass Keime und Viren sowie abbaubare Stoffe in die Fassung oder Anreicherungsanlage gelangen, dass das Grundwasser durch Grabungen und unterirdische Anlagen verunreinigt oder die natürliche Filterwirkung des Bodens verringert wird, dass Schadstoffe in die Fassung gelangen können und dass der Grundwasserzufluss durch unterirdische Anlagen behindert wird (Anhang 4 Ziff. 123 Abs. 1 GschV; BUWAL, Wegleitung Grundwasserschutz, 41).

Weitere Schutzone (Zone S3)

19. Die Zone S3 bildet eine Pufferzone um die Zone S2. Der Abstand vom äusseren Rand der Zone S2 bis zum äusseren Rand der Zone S3 muss bei Grundwasservorkommen im Lockergestein mindestens so gross wie der Abstand von der Zone S1 bis zum äusseren Rand der Zone S2 sein (Anhang 4 Ziff. 124 Abs. 2 GSchV). Die Pufferzone sichert den Schutz vor Anlagen und Tätigkeiten, die ein besonderes Risiko für das Grundwasser bedeuten. Des Weiteren soll sie ermöglichen, dass bei unmittelbar drohender Gefahr für die erforderlichen Interventions‑ oder Sanierungsmassnahmen genügend Zeit und Raum zur Verfügung stehen (Anhang 4 Ziff. 124 Abs. 1 GSchV; BUWAL, Wegleitung Grundwasserschutz, 41).

20. Insbesondere bei bestehenden Fassungen sind Schutzzonen mit den obgenannten Abmessungen aber auch dort zu errichten, wo bereits potentielle Gefahrenherde bestehen. Bei bestehenden Anlagen in Schutzzonen, von denen eine konkrete Gefahr einer Gewässerverschmutzung ausgeht, sorgt die zuständige Behörde gemäss Art. 31 Abs. 2 GSchV für Abhilfe. Dabei ist es aber unzulässig, auf die Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen mit dem Hinweis zu verzichten, dass das Trinkwasser mit einer Entkeimungsanlage aufbereitet werden könne (Bundesrat, Entscheid Gewässerschutz, 96). Zudem hat die Behörde bei bestehenden Anlagen dafür zu sorgen, dass die nach den Umständen gebotenen Massnahmen zum Schutz der Gewässer getroffen werden (Art. 31 Abs. 2 GSchV). Können bei potentiellen Gefahren‑ und Verunreinigungsherden bei bestehenden Fassungen in der engeren Schutzzone S2 nicht mindestens die Anforderungen der weiteren Schutzzone S3 erfüllt werden, sind die Fassungen aufzugeben (BUWAL, Wegleitung Grundwasserschutz, 95 ff.).

Rechtscharakter

21. Der planerische Grundwasserschutz ist offensichtlich raumwirksam. Grundwasserschutzzonen bestimmen die Bodennutzung mit und schränken sie teilweise ein. Sie stellen für das vom Schutzzonenplan erfasste Gebiet eine besondere Nutzungsordnung auf und bilden eine Vorgabe für die kommunale Zonenplanung. In Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesgerichts im Zusammenhang mit der Zuordnung der Lärmempfindlichkeitsstufen (BGE 120 Ib 292 E. 3) lässt auch die Festlegung der Grundwasserschutzzonen den Behörden keinen besonders grossen Spielraum. Der Rechtscharakter eines Grundwasserschutzzonenplans ist deshalb nicht als Planungsmassnahme gemäss RPG, sondern als Verfügung in Anwendung des GschG zu betrachten (Brunner, Grundwasserschutzzonen, 60; a.M. nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 12. Januar 1988 i.S. SBB gegen die Stadt Lugano, zit. nach Spühler, Rechtsschutz, 113; Art. 17 Abs. 1 RPG umfasst Grundwasserschutzgebiete nicht, weil dafür Sondergesetze hinreichenden und abschliessenden Schutz vorsehen, vgl. hierzu: EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N 12 zu Art. 17).


 

B.            Pflichten der Inhaber von Grundwasserfassungen (Abs. 2)


 

1.             Inhaber von Grundwasserfassungen

22. Die Inhaber von Grundwasserfassungen haben die Grundlagen für die sachdienliche Abgrenzung von Schutzzonen zu beschaffen, die dinglichen Rechte zu erwerben und – falls notwendig – Entschädigungen zu leisten. Der Begriff des Inhabers ist aus der Umweltschutzgesetzgebung übernommen worden. Namentlich bei der Sanierungspflicht (Art. 16 Abs. 3, Art. 31b Abs. 1 und 3, Art. 31c Abs. 1, Art. 32 USG) sowie bei den Abfällen wird von Eigentum und Besitz abstrahiert. Der Inhaberbegriff des USG stellt nicht auf die sachenrechtlichen Kategorien ab. Bei der «Umwandlung» einer Sache zu Abfall wird bewusst auf sachenrechtliche Ansprüche verzichtet. Aus diesem Grund wurde der Inhaberbegriff geschaffen. Dem Inhaberbegriff liegt vielmehr eine spezifisch wirtschaftliche Betrachtungsweise zugrunde. Inhaber sind jene natürlichen oder juristischen Personen, welche die Betriebsverhältnisse innerhalb einer wirtschaftlichen Einheit faktisch bestimmen und verantworten sowie die Verantwortlichkeit und die tatsächliche Herrschaftsmacht darüber ausüben. Während Eigentümer und Besitzer ihre sachenrechtlichen Ansprüche aufgeben können, bleiben sie über den Inhaberbegriff weiterhin mit dem derelinquierten Objekt verbunden (Trösch, Kommentar USG, Art. 30 N 10). Das geltende GSchG hat diesen Begriff übernommen und verzichtet damit bewusst auf einen Konnex zum zivilrechtlichen Eigentum oder Besitz. Inhaber einer Fassung kann insbesondere sowohl der Eigentümer der Fassung (Art. 704 Abs. 1 ZGB) als auch der Dienstbarkeitsberechtigte (Art. 780 ZGB), der Wasserkonzessionsnehmende, der Nutzungsbewilligungsadressat bzw. sogar die ohne jegliche dingliche Sicherung das Grundwasser nutzende Person sein. 


 

2.             Beschaffung der sachdienlichen Unterlagen


 

23. Der Fassungsinhaber muss die notwendigen Erhebungen für die Abgrenzung der Schutzzonen liefern (Art. 20 Abs. 2 Bst. a GSchG). Das bedeutet, dass er mit hydrogeologischen Gutachten und allfälligen Färbversuchen die Fliessrichtung und die Fliessgeschwindigkeit des Grundwassers aufzeigen muss (BGer 1C_413/2008 vom 24. April 2009, in: URP 2009, 519 ff.; BGE 134 II 137). Aufgrund dieser Angaben lässt sich die Ausdehnung der Schutzzonen ermitteln. In der Folge muss der Inhaber die parzellenscharfe Abgrenzung der Schutzzonen in einem Plan festhalten und diesen zusammen mit dem auf die örtlichen Verhältnisse zugeschnittenen Schutzzonenreglement der Vollzugsbehörde zur Festsetzung vorlegen. 


 

3.             Erwerb der dinglichen Rechte


 

24. Der Fassungsinhaber muss die durch die Ausscheidung der Schutzzonen sich ergebenden Nutzungs‑ und Baubeschränkungen der betroffenen Grundeigentümerschaften dinglich sichern (Art. 20 Abs. 2 Bst. b GSchG). Ob der Erwerb der dinglichen Rechte vor oder nach der Ausscheidung der Schutzzonen erfolgen muss, lässt das Bundesrecht offen. Den Zeitpunkt kann das kantonale Recht bestimmen. 


 

4.             Bezahlung allfälliger Entschädigungsleistungen

25. Mit dem Erwerb der dinglichen Rechte gehen jeweils die Leistung allfälliger Entschädigungen von Eigentumsbeschränkungen einher. Sofern die Entschädigungspflicht gegeben ist, muss dafür der Fassungsinhaber aufkommen. Die Pflicht zur Leistung von Entschädigungszahlungen ist jedoch erst gegeben, wenn enteignungsähnliche Tatbestände vorliegen. Diese Bestimmung legt lediglich die Schuldnerpflicht fest. Sie lässt jedoch offen unter welchen Voraussetzungen die Entschädigungspflicht gegeben ist (BGE 110 Ib 59 bzw. Pra 73/1984 Nr. 182). In der Regel einigen sich Fassungsinhaber und Grundeigentümerschaften bezüglich allfälliger Entschädigungsleistungen gütlich und freihändig. Dabei wird auch oft eine Entschädigung vereinbart, selbst wenn – streng rechtlich betrachtet – keine Pflicht bestehen würde. Freiwillige Entschädigungsleistungen können allerdings wesentlich dazu beitragen, die Partnerschaft zwischen Landwirt und Wasserversorgung zu stärken.


 

C.           Duldungspflicht der Belasteten


 

26. Die Behörden des Bundes und der Kantone können Erhebungen an privaten und öffentlichen Gewässern durchführen (Art. 52 Abs. 1 Satz 1 GSchG). Die Fassungsinhaber sind gemäss Art. 20 Abs. 2 GSchG damit betraut, die notwendigen Erhebungen für die Schutzzonenabgrenzung vorzunehmen. Sie erfüllen eine gesetzliche Pflicht und sind dabei den Vollzugsorganen des Bundes und der Kantone gleichgestellt (Brunner, Kommentar USG, Art. 43 N 23 ff.). Die betroffenen Grundeigentümerschaften müssen ihnen deshalb ungehinderten Zutritt zu ihren Liegenschaften gewähren, die Untersuchungen durchführen lassen und den Fassungsinhabern die notwendigen Auskünfte erteilen (Art. 52 Abs. 1 Satz 2 und 3 GSchG). Inkonvenienzen und Landschäden sind selbstverständlich entsprechend zu entschädigen. 


 

D.           Folgen der Schutzzonenausscheidung


 

1.             Nutzungsbeschränkungen


 

27. Mit der Ausscheidung der Grundwasserschutzzonen gehen Nutzungseinschränkungen einher. Direkt gestützt auf das GSchG ergibt sich nur eine einzige Nutzungsbeschränkung. Gemäss Art. 44 Abs. 2 Bst. a GSchG dürfen Grundwasserschutzzonen keine Bewilligung für die Ausbeutung von Kies, Sand oder andere Materialien erteilt werden. Für weitere Nutzungsbeschränkungen massgebend sind neben dem GSchG insbesondere auch die GSchV, die TVA, die WaV und die ChemRRV. Danach ist u.a. das Erstellen von Bauten und Anlagen in den Zonen S1 und S2 generell untersagt (Anhang 4 Ziff. 22 GSchV). Ist dies nicht möglich, hat die zuständige Behörde eine Frist zur Verlegung oder zur Aufgabe der Fassung festzusetzen (BGer 1C.522/2014 vom 18. März 2015). Bestehende Bauten und Anlagen in den Zonen S1 und S2 müssen innert angemessener Frist beseitigt werden, sofern sie die Grundwasserfassung oder ‑anreicherungsanlage gefährden (Art. 31 Abs. 2 Bst. b GSchV; BGer 1A.150/2000 vom 23. Januar 2001; BGer 1A.224/2006 vom 25. Juni 2007, in: URP 2008, 23 ff.). 


 

2.             Konsequenzen bei der Verletzung von Schutzzonenbestimmungen


 

28. Mit der Genehmigung lasten auf den von Grundwasserschutzzonen betroffenen Parzellen bestimmte öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen. Stellt der Fassungsinhaber oder die Vollzugsbehörde fest, dass sich die betroffenen Grundeigentümerschaften nicht an die Schutzzonenvorschriften halten, liegt einerseits eine Vertragsverletzung vor, sofern entsprechende Dienstbarkeiten vereinbart worden sind, andererseits kann die Widerhandlung für die Grundeigentümerschaften strafrechtliche Konsequenzen im Sinne von Art. 70 ff. GSchG bzw. Art. 234 StGB haben.


 

E.            Exkurs: Entschädigungslose und entschädigungspflichtige Eigentumsbeschränkungen


 

29. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt die auf eine Planung zurückzuführende Eigentumsbeschränkung nur dann einer Enteignung gleich (Art. 22ter Abs. 2 und 3 BV 1874; Art. 26 Abs. 2 BV; Art. 5 Abs. 2 RPG), wenn einer Grundeigentümerschaft der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch ihres Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihr eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann trotzdem ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen, falls einzelne Grundeigentümerschaften so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unverhältnismässig erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar ist, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (BGE 91 I 329 [Fall Barret], in: ZBl 68 (1967), 69 ff.; Huber-Wälchli, Kostentragung, 790). Trotz Entzug wesentlicher Eigentumsbefugnisse oder trotz Vorliegen eines Sonderopfers sind Nutzungsbeschränkungen unter gewissen Bedingungen entschädigungslos zu dulden. Im Gewässerschutzrecht erfüllen namentlich polizeiliche Eingriffe in das Eigentum des Betroffenen diese Bedingungen häufig. Unter anderem sind folgende Eingriffe entschädigungslos zu dulden (Brunner, Grundwasserschutzzonen, 111 f.; Verwaltungsgericht SG, Urteil vom 25. November 2008 [B 2008/81], in: URP 2009, 198):

  • polizeilich motivierte Eingriffe (hier Schutz eines Grundwasseranreicherungsgebiets) sind grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen (BGer 1A.147/1989 vom 20. Juni 1990, in: ZBl 1991, 558);
  • die nötige Eingriffsintensität für eine Entschädigung in der Schutzzone S3 dürfte vielfach nicht erreicht werden: Die weitere Schutzzone S3 verträgt sich grundsätzlich mit einer Landwirtschaftszone und einer Bauzone. Die Nutzungseinschränkungen sind nicht sehr einschneidend;
  • die Ausscheidung einer engeren Schutzzone S2 in der Landwirtschaftszone führt zwar zu Beschränkungen beim Ausbringen von flüssigem Hofdünger sowie beim Einsatz von Pflanzenbehandlungsmitteln. Daneben bleibt aber grundsätzlich die Festdüngung erlaubt. Solche landwirtschaftlichen Nutzungsbeschränkungen sind entschädigungslos zu dulden, da eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung möglich bleibt (Entscheid der Verwaltungsrekurskommission des Kt. SG vom 10. Mai 2005). In der Bauzone führt die Zone S2 zu einem Bauverbot. Eine Entschädigung ist nur dann geschuldet, wenn dabei baureifes Land mit einem Bauverbot belegt und faktisch ausgezont wird. Eine Ausnahme von dieser Entschädigungspflicht bildet das Prinzip der zeitlichen Priorität: Das Prinzip stammt aus dem Privatrecht (vgl. dazu Art. 707 Abs. 1 ZGB), ist aber nach Bundesgericht im öffentlichen Recht anwendbar. Das Prinzip besagt, dass der Eigentümer einer Liegenschaft einen Entschädigungsanspruch für Eigentumsbeschränkungen nur dann geltend machen kann, wenn die Quelle später gefasst wurde und die nun schädigende Grundstücksnutzung früher einsetzte;
  • der Fassungsbereich S1 statuiert ein fast vollständiges Nutzungsverbot. Dies würde zu einer materiellen Enteignung führen. Da der Fassungsbereich meistens vom Fassungsinhaber erworben wird, entfällt die Entschädigungspflicht jeweils.

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Résumé

L'art. 20 al. 1 LEaux oblige les cantons à délimiter des zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont d'intérêt public et à fixer les restrictions nécessaires du droit de propriété. Dans ce cadre, les cantons doivent adopter les bases légales nécessaires pour la détermination des zones de protection des eaux souterraines. Toutes les eaux souterraines sont à protéger par des zones de protection du moment pour autant qu'elles soient d'intérêt public. Selon l'OFEV, cela comprend les captages dont l'eau a la qualité requise selon la législation sur les denrées alimentaires, soit l'eau potable qui n'est pas exclusivement destinée à l'usage personnel (art. 2 al. 2 LDAI). Il faut également tenir compte du genre et de l'étendue du cercle des utilisateurs pour déterminer si un captage est d'intérêt public. Ainsi, il existe généralement un intérêt public uniquement pour les captages qui assurent l'alimentation en eau potable de plusieurs ménages ou si ces captages remplissent les mêmes fonctions que les captages publics, plus particulièrement l'approvisionnement de services de restauration, de foyers ou de sanatorium. 

La subdivision des zones de protection des eaux souterraines est réglée à l'annexe 4 ch. 12 OEaux et comprend trois zones: la zone de captage (zone S1), la zone de protection rapprochée (zone S2) et la zone de protection éloignée (zone S3). Le plan des zones de protection est une décision prise en application de la LEaux et non une mesure de planification du territoire selon la LAT. 

Selon l'art. 20 al. 2 LEaux, les détenteurs de captages d'eaux souterraines sont tenus de faire les relevés nécessaires pour délimiter les zones de protection, d'acquérir les droits réels nécessaires et de prendre à leur charge les indemnités à verser en cas de restriction du droit de propriété. 


 


 

Literatur: Brunner Arnold, Grundwasserschutzzonen nach eidgenössischem und zugerischem Recht unter Einschluss der Entschädigungsfrage, Diss., Zürich 1997 (zit. Grundwasserschutzzonen); Brunner Arnold, Grundwasserschutz – zum Vollzug im Kanton Zug, in: URP 1998, 560 ff. (zit. Vollzug Kt. ZG); Daetwyler Max Arthur, Ausgewählte Fragen zur rechtlichen Behandlung des Grundwassers in der Schweiz, Diss., Zürich 1965 (zit. Grundwasser); Huber-Wälchli Veronika, Kostentragung für Massnahmen bei bestehenden Anlagen in neuen Grundwasserschutzzonen, in: URP 2003, 790 ff. (zit. Kostentragung); Jäger Christoph, Der planerische Schutz der Gewässer unter Berücksichtigung der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998, Lizentiatsarbeit, Bern 1999 (zit. Planerischer Schutz); Spühler Karl, Der Rechtsschutz von Privaten und Gemeinden im Raumplanungsrecht, in: ZBl 90 (1989), 97 ff. (zit. Rechtsschutz); Wille Barbara, Grundwasserschutz und Trinkwasserversorgung unter Berücksichtigung der Kantone Zürich, Zug und Bern, in: Griffel Alain/Rausch Heribert/Damohorský Milan et al. (Hrsg.), Wasser und Recht – Sammelband aus einem internationalen Studierendenseminar, Prag/Zürich 2010, 183 ff. (zit. Grundwasserschutz).


 


 

Materialien und amtliche Publikationen: Bundesrat, Gewässerschutz – Umfang der Grundwasserschutzzone – Beschwerde an Bundesrat – Verhältnismässigkeit, Entscheid des Bundesrats vom 22. September 1975, in: VPB 1976 Nr. 21, 89 ff. (zit. Entscheid Gewässerschutz); Eidgenössische Justiz‑ und Polizei Department (EJPD)/Bundesamt für Raumplanung (BRP) (Hrsg.) (verfasst durch Tschannen Pierre), Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981 (zit. Erläuterungen RPG); Bundesamt für Umweltschutz (BUS) (Hrsg.), Wegleitung zur Ausscheidung von Gewässerschutzbereichen, Grundwasserschutzzonen und Grundwasserschutzarealen, Bern 1977/1982 (zit. Wegleitung Ausscheidung 1977/1982); Bundesamt für Umweltschutz, Wald und Landschaft (BUWAL) (Hrsg.), Zur Lage der Umwelt in der Schweiz, Umweltbericht 1990, Bern 1991 (zit. Umweltbericht 1990); Bundesamt für Umweltschutz, Wald und Landschaft (BUWAL) (Hrsg.), Zur Lage der Umwelt in der Schweiz, Umweltbericht 1993, Bern 1994 (zit. Umweltbericht 1993); Amt für Umwelt Solothurn (Hrsg.), Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen, Musterreglement und Leitfaden, 2007/2014 (zit. Musterreglement).​


 

 

 


 

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