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Art. 27 GSchG - Art. 27 LEaux

Norer Roland​ | Tschopp Simone ​​

 

 

6. Abschnitt: Bodenbewirtschaftung und Massnahmen am
Gewässer/ Section 6: Exploitation des sols et mesures appliquées aux eaux

Bodenbewirtschaftung

1         Böden sind entsprechend dem Stand der Technik so zu bewirtschaften, dass die Gewässer nicht beeinträchtigt werden, namentlich nicht durch Abschwemmung und Auswaschung von Düngern und Pflanzenbehandlungsmitteln.

2         Der Bundesrat kann die notwendigen Vorschriften erlassen.

Exploitation des sols

1         Les sols seront exploités selon l'état de la technique, de manière à ne pas porter préjudice aux eaux, en évitant notamment que les engrais ou les produits pour le traitement des plantes ne soient emportés par ruissellement ou lessivage.

2         Le Conseil fédéral peut édicter les prescriptions nécessaires.

Sfruttamento del suolo

1         I suoli vanno sfruttati secondo lo stato della tecnica, evitando ogni effetto pregiudizievole per le acque, in particolare quelli causati dal convogliamento e dal dilavamento dei fertilizzanti e dei prodotti per il trattamento delle piante.

2         Il Consiglio federale può emanare le prescrizioni necessarie.

 

Inhaltsübersicht

Entstehungsgeschichte​1
II. ​Allgemeine Bemerkungen3
III. Kommentierung7
A​Anforderungen an die Bodenbewirtschaftung (Abs. 1)7
1.​Technische Aspekte8
2.Bodenschutz12
B.​Kompetenz des Bundesrats (Abs. 2)13

 

 

I.              Entstehungsgeschichte

 

 

1. Zusammen mit Art. 14 GSchG über die Verwendung des Hofdüngers bildet Art. 27 GSchG über die Bodenbewirtschaftung den Kern der mit der Totalrevision von 1991 neu ins Gewässerschutzgesetz aufgenommenen Bestimmungen über den Gewässerschutz in der Landwirtschaft (Botschaft GSchG 1987, 1064). Sie sind als Antwort auf die damals noch virulentere Düngerproblematik anzusehen (AB 1989 N 933).

2. Während Abs. 1 bereits im bundesrätlichen Entwurf enthalten war, wurde Abs. 2 erst auf Vorschlag der vorberatenden nationalrätlichen Kommission aufgenommen.

 

 

II.           Allgemeine Bemerkungen

 

 

3. Art. 27 GSchG liegt die Erkenntnis zugrunde, dass Gewässerverschmutzungen nicht nur infolge unsorgfältig oder im Übermass ausgebrachtem Dünger entstehen, sondern dass sich unsachgemässe Bodenbearbeitungen und Anbautechniken ebenso nachteilig auf die Gewässer auswirken können. Anders als Art. 14 GSchG handelt Art. 27 GSchG nicht nur von der Gewässerverschmutzung durch Dünger, sondern es geht auch um durch Chemikalien oder Bodenerosion verursachte Verunreinigungen (Botschaft GSchG 1987, 1123 ff.). Deshalb beschränkt sich der Adressatenkreis von Art. 27 GSchG nicht auf Landwirte; stattdessen richtet sich die Norm vielmehr an all jene, welche gewerblich oder nichtgewerblich Boden bewirtschaften, so namentlich auch an Gärtner und Sportplatzbetreiber (Widmer Dreifuss, Sportanlagen, 401 f.).

4. Zur Erreichung seiner gewässerschutzrechtlichen Zielsetzung verlangt Art. 27 GSchG die Beachtung des in der Grundsatznorm von Art. 33 USG statuierten qualitativen Bodenschutzes. Für den landwirtschaftlichen Bereich wird er ergänzt durch Art. 70a Abs. 2 lit. f LwG i.V.m. Art. 17 DZV (geeigneter Bodenschutz als Bestandteil des ÖLN und damit Voraussetzung für die Direktzahlungsberechtigung) sowie Art. 158 ff. LwG (Umgang mit landwirtschaftlichen Produktionsmitteln).

5. Bei richtiger Bewirtschaftung des Bodens wird die Abschwemmung und Auswaschung von Düngern und Pflanzenbehandlungsmitteln soweit eingedämmt, dass die Verwendung dieser Stoffe nicht mehr unter das Versickerungsverbot von Art. 6 Abs. 1 GSchG fällt, da der Boden dann in der Lage ist, diese Stoffe soweit zurückzuhalten, bis sie von den Pflanzenwurzeln aufgenommen, von Bodenteilchen gebunden oder von tierischen Organismen aufgenommen werden (Botschaft GSchG 1987, 1109).

6. Inwieweit Art. 27 GSchG eigenständige Bedeutung als Gebotsnorm zu­kommt, wurde – soweit ersichtlich – bisher nicht thematisiert. Nach hier vertretener Ansicht besteht jedoch eine Analogie zu Art. 14 GSchG betreffenden BGer 2C_450/2009 vom 10. Februar 2011, wonach gewässerschutzrechtlich nur diejenigen Bewirtschaftungsbeschränkungen verbindlich gefordert werden können, welche für den Erhalt gesunder Gewässer absolut notwendig sind. Als polizeilich motivierte Eigentumsbeschränkungen sind aus Art. 27 Abs. 1 GSchG bzw. den Ausführungsverordnungen folgende Bewirtschaftungsvorgaben nur dann ohne weiteres zulässig, wenn sie der konkreten Gefahrenabwehr dienen und verhindern, dass der Eigentümer oder die Umwelt ernsthaft und unmittelbar gefährdet oder geschädigt werden (BGE 106 Ib 330, E. 4). Gehen sie dagegen über das hinaus, was zur Abwendung der ernsthaften und unmittelbaren Gefahr erforderlich ist, ist das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt, und es handelt sich nicht länger um eine Konkretisierung des verfassungsmässig geschützten Eigentumsbegriffs sondern um einen – nur gegen Entschädigung – zulässigen Grundrechtseingriff, mit der Konsequenz, dass sämtliche Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllt sein müssen.

 

 

III.        Kommentierung

 

 

A.           Anforderungen an die Bodenbewirtschaftung (Abs. 1)

 

7. Die gesetzliche Formulierung ist sehr allgemein gehalten und bedarf der Konkretisierung durch Rechtsetzung und Praxis (so auch Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, 130).

 

1.             Technische Aspekte

 

8. Das Gebot, die Bodenbewirtschaftung anzupassen, um die Gewässer zu schützen, fusst vorab auf der Erkenntnis, dass der Stickstoffverlust unbewachsener Böden eine wichtige Ursache der Nitratanreicherung im Grundwasser ist (Botschaft GSchG 1987, 1123). Mit geeigneten Anbautechniken, insb. mit der richtigen Fruchtfolge, kann die Zeit ohne Pflanzenbesatz, während der ein erhöhtes Auswaschungs‑ und Erosionsrisiko besteht, minimiert werden. Fruchtfolgen wirken sich ausserdem positiv auf die Bodenfruchtbarkeit, das massgebliche Ziel von Art. 33 USG, und auf die Unkrautbekämpfung aus. Letzteres hat wiederum zur Folge, dass weniger potentiell gewässerschädigende Herbizide eingesetzt werden müssen.

9. Verschiedene Forschungsergebnisse zeigen sodann, dass das Risiko von Stickstoffauswaschungen verringert werden kann, indem im Herbst/Winter auf das Pflügen verzichtet wird und stattdessen eine Mulch‑ oder Direktsaat ausgebracht wird. Das Pflügen hat für die direkt nachfolgende Zeit einen erhöhten Restnitratgehalt zur Folge, welcher über die Wintermonate bei vollständig wassergesättigten Böden und fehlendem Pflanzenbewuchs ins Grundwasser abgeführt wird. Im Frühjahr weisen im Herbst/Winter gepflügte Böden eine gesteigerte Bodentemperatur und ‑erwärmung, eine stärkere Bodendurchlüftung und an der Oberfläche einen höheren pH-Werte auf, was wiederum eine stärkere Mineralisierung des Stickstoffs und damit ein höheres Auswaschungsrisiko mit sich bringt. Nicht mit dem Pflug bewirtschaftete Böden erhalten hingegen eine veränderte Struktur, die das rasche Abfliessen des Niederschlagswassers über Makroporen begünstigt. Im Normalfall verhindert dies das Auswaschen von Stickstoff. Anders kann es sich einzig dann verhalten, wenn ausgebrachter Dünger vor dem Niederschlagsereignis noch nicht vollständig im Bodenwasser gelöst werden konnte und deshalb zusammen mit dem Niederschlagswasser direkt abfliesst (vgl. auch Brunner, Bodenschutz, 529).

10. Nebst Stickstoffverbindungen können auch gewisse Pestizidgruppen, insb. Unkrautvertilgungsmittel, deren Wirkstoffe vom Boden bloss ungenügend zurückgehalten oder nicht rasch genug abgebaut werden, durch Auswaschung ins Grundwasser gelangen (Botschaft GSchG 1987, 1124). Dies ist mittels geeigneter Massnahmen so weit als möglich zu verhindern.

11. Schliesslich wurde beobachtet, dass eine, in Folge der Bodenverdichtung durch die Bewirtschaftung mit schweren Landmaschinen oder wegen Brachen von Ackerböden auftretende Erosion zu Gewässerbelastungen mit Pestizidresten und Düngerphosphaten führen kann, wenn damit belastete Erde in die Gewässer abgeschwemmt wird (Botschaft GSchG 1987, 1123). Es entspricht deshalb dem Zweck von Art. 27 Abs. 1 GSchG genau so wie von Art. 33 Abs. 2 USG, dass Massnahmen gegen die Verdichtung des Bodens im engeren Sinne und gegen die Erosion im weiteren Sinne getroffen werden.

 

2.             Bodenschutz

 

12. Ein wichtiger Parameter einer dem Stand der Technik entsprechenden Bodenbewirtschaftung wird in der langfristigen Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit i.S.v. Art. 33 Abs. 1 USG (mit Verweis auf das GSchG) zu sehen sein. Mit dem Element der Langfristigkeit wird zugleich auch der Grundsatz der Nachhaltigkeit angesprochen. Unter Nachhaltigkeit wird hier ein auf Dauer ausgewogenes Verhältnis zwischen Verfügbarkeit und Erneuerungsfähigkeit der natürlichen Lebensgrundlagen einerseits und ihrer Beanspruchung durch den Menschen andererseits verstanden. Weil sich der Boden von Belastungen – wenn überhaupt – nur sehr langsam erholt und echte Bodensanierungen aus verschiedenen Gründen kaum realistisch sind (Tschannen, Kommentar USG, Art. 34 N 41 f.), läuft die Vorgabe der Langfristigkeit darauf hinaus, Bodenbelastungen nach Möglichkeit überhaupt zu vermeiden.

 

B.            Kompetenz des Bundesrats (Abs. 2)

 

13. Von der hier eingeräumten Verordnungskompetenz hat der Bundesrat mit Erlass von Anh. 4 Ziff. 212 GSchV Gebrauch gemacht und die Kantone verpflichtet, zum Schutz des Wassers erforderliche Massnahmen zu ergreifen, wenn bei der Bodenbewirtschaftung wegen der Abschwemmung oder Auswaschung von Stoffen, Pflanzenbehandlungsmitteln oder Dünger und diesen gleichgestellten Erzeugnissen in den Zuströmbereichen Zu und Zo Gewässer verunreinigt werden. Die Kantone können dann namentlich die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln und Dünger sowie die acker‑ und gemüsebaulichen Produktionsflächen einschränken, einen Verzicht auf einen Wiesenumbruch im Herbst sowie auf eine Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland verlangen oder eine Verpflichtung zur Verwendung besonders geeigneter technischer Hilfsmittel, Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsmethoden statuieren.

14. Ebenfalls gestützt auf die vorliegende Kompetenznorm hat der Bundesrat sodann die Bestimmungen zum Umgang mit Düngern und Pflanzenschutzmittel bei der Bodenbewirtschaftung in der ChemRRV erlassen.

 

 

Résumé

L'art. 27 LEaux repose sur le principe selon lequel la pollution des eaux ne résulte pas seulement d'un épandage d'engrais négligent ou excessif mais également d'un traitement du sol et de techniques de culture appliqués incorrectement. Cette disposition est libellée dans des termes très généraux et nécessite d'être concrétisée par la jurisprudence et la pratique. L'obligation d'adapter l'exploitation des sols de manière à ne pas porter préjudice aux eaux repose sur la reconnaissance du fait que les pertes d'azote des sols non cultivés sont une cause importante de l'enrichissement des eaux souterraines en nitrate. Divers résultats de recherche mettent en évidence que le risque d'azote peut être réduit en renonçant à labourer en automne et en hiver et en appliquant un semis sous litière ou direct. Outre les composés d'azote, certains groupes de pesticides, notamment les herbicides, peuvent aussi, par lessivage, atteindre les eaux souterraines. Il a également été observé que l'érosion, consécutivement au compactage des sols, dû à l'utilisation de lourdes machines agricoles ou à l'abandon de terres arables, pouvait aboutir à une pollution des eaux par les résidus de pesticides et les phosphates des engrais lorsque la terre contaminée est entrainée par ruissellement dans l'eau.

Le Conseil fédéral a fait usage de la compétence de légiférer par voie d'ordonnance prévue à l'al. 2 en adoptant l'annexe 4 chif. 212 OEaux. Cette disposition requière des cantons de définir les mesures nécessaires pour assurer la protection des eaux lorsque les eaux sont polluées par l'exploitation des sols dans les aires d'alimentation Zu et Zo, du fait de l'entraînement par le ruissellement et par le lessivage de substances telles que des produits phytosanitaires ou des engrais.

 

 

Literatur: Widmer Dreifuss Thomas, Planung und Realisierung von Sportanlagen – Raumplanerische, baurechtliche und umweltrechtliche Aspekte beim Bau und der Sanierung von Sportanlagen, Zürich 2002 (zit. Sportanlagen).