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Art. 3 GSchG - Art. 3 LEaux

Thurnherr Daniela​

 

 

Sorgfaltspflicht

Jedermann ist verpflichtet, alle nach den Umständen gebotene Sorgfalt anzuwenden, um nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer zu vermeiden.

Devoir de diligence

Chacun doit s'employer à empêcher toute atteinte nuisible aux eaux en y mettant la diligence qu'exigent les circonstances.

Obbligo di diligenza

Ognuno è tenuto ad usare tutta la diligenza richiesta dalle circostanze al fine di evitare effetti pregiudizievoli alle acque.

 

 

Inhaltsübersicht

Entstehungsgeschichte​1
II. ​Allgemeine Bemerkungen4
A.​Gewässerschutzrechtliche Ausprägung des Vorsorgeprinzips4
B.​Kontextualisierung bezüglich weiterer Sorgfaltspflichten6
III. ​​Kommentierung10
A.​Rechtsnormativer Gehalt10
1.​Divergierende Ansätze in Literatur und Praxis10
2..Auslegung12
​3.​Fazit: Funktionenvielfalt16
B.​Tragweite der Sorgfaltspflicht21
1.Adressatenkreis («Jedermann ist verpflichtet …»)21
2.​Sorgfaltsmassstab («alle nach den Umständen gebotene Sorgfalt anzuwenden») 22
3.​Inhalt («…um nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer zu vermeiden.»)32
C.​Konsequenzen von Sorgfaltspflichtverletzungen35
1.​Verwaltungsrechtlich35
2.​Strafrechtlich36
3.Haftpflichtrechtlich39

 

 

 

I.              Entstehungsgeschichte


1. Das GSchG 1955 kannte noch keine Art. 3 GSchG entsprechende Bestimmung. Eine Sorgfaltspflicht wurde erstmals im totalrevidierten Erlass von 1971 verankert. Dessen Art. 13 schrieb jedermann vor, «alle nach den Umständen erforderliche Sorgfalt anzuwenden, um die Verunreinigung der ober- und unterirdischen Gewässer zu vermeiden».

2. Die Sorgfaltspflicht im geltenden GSchG weist einen modifizierten Wortlaut auf: Während das GSchG 1971 noch lediglich zur Vermeidung der Verunreinigung von Gewässern anhielt, erstreckt sich die Sorgfaltspflicht heute – dem ausgedehnteren Schutzbereich des Gesetzes entsprechend (s. Botschaft GSchG 1987, 1104) – auf nachteilige Einwirkungen als solche. Der letztgenannte Terminus verfügt insofern über einen umfassenderen Gehalt, als er gemäss Art. 4 Bst. c GSchG neben der eigentlichen Verunreinigung auch «andere Eingriffe, welche die Gestalt oder die Funktion eines Gewässers beeinträchtigen», umfasst. Er hat zur Folge, dass sich die Sorgfaltspflicht nicht nur auf den qualitativen, sondern auch auf den quantitativen Gewässerschutz erstreckt. Keine Konsequenzen hinsichtlich der Reichweite der Sorgfaltspflicht resultieren hingegen aus der ersatzlosen Streichung des Adjektivpaars ober- und unterirdisch, da sich diese Präzisierung bereits aufgrund des in Art. 2 definierten Geltungsbereichs des GSchG ergibt.

3. Überdies hat die Sorgfaltspflicht im Rahmen der jüngsten Totalrevision einen prominenteren Platz in der Gesetzessystematik zugewiesen erhalten: Die Einordnung unmittelbar nach dem Zweckartikel (Art. 1 GSchG) und der Umschreibung des Geltungsbereichs (Art. 2 GSchG) bringt den Grundsatzcharakter sowie die zentrale Bedeutung dieser Norm ungleich stärker zum Ausdruck als deren bisherige Verankerung im zweiten Abschnitt zur Verhinderung von Verunreinigungen. 

 

II.           Allgemeine Bemerkungen

 

A.           Gewässerschutzrechtliche Ausprägung des Vorsorgeprinzips

 

4. Die Sorgfaltspflicht von Art. 3 GSchG bezweckt, Verunreinigungen oder andere nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer gar nicht erst entstehen zu lassen (Stutz, Abwasserrecht, 109; Hunger, Sanierungspflicht, 205). Mit dieser präventiven Zielsetzung bildet sie «Ausdruck des im Umweltschutzrecht allgemein geltenden Grundsatzes, jede mögliche und zumutbare Vorsorge zu treffen, um eine Schädigung der Umwelt zu verhindern (Art. 1 Abs. 2 [USG])» (BGer 1C_390/2008 vom 15. Juni 2009, E. 2.1, in: URP 2009, 634 ff.; BGer 1C_43/2007 vom 9. April 2008, E. 2.2 m.w.H. [nicht amtlich publizierte E. von BGE 134 II 142 ff.], in: URP 2008, 576 ff.). Art. 3 GSchG stellt daher die gewässerschutzrechtliche Ausprägung des Vorsorgeprinzips dar (statt vieler Lagger, Überblick Gewässerschutzrecht, 474; Griffel, Grundprinzipien, N 136; Huber-Wälchli/Keller, Rechtsprechung bis 2002, 4 f.; Koechlin, Vorsorgeprinzip, 29 [betr. Art. 13 GSchG 1971]; Griffel/Rausch, Kommentar USG Ergänzungsband, Art. 1 N 19; Marti, Vorsorgeprinzip, 209; Stutz, Abwasserrecht, 46 f.).

5. Die In-Bezug-Setzung zum Vorsorgeprinzip lässt allerdings noch keine zwingenden Schlüsse auf den exakten Gehalt von Art. 3 GSchG zu. Die konkrete Tragweite der Sorgfaltspflicht erschliesst sich vielmehr erst aufgrund der Ermittlung des Normsinns gestützt auf die tradierten Auslegungsregeln.

 

B.            Kontextualisierung bezüglich weiterer Sorgfaltspflichten

 

6. Für das Verständnis der Tragweite von Art. 3 GSchG ist eine Einbettung in den Kontext weiterer Sorgfaltspflichten aufschlussreich. Diese lassen sich in drei Normkomplexe gruppieren:

7. Erstens finden sich im GSchG konkretisierende Sorgfaltspflichten: So verbietet Art​. 6 generell das mittelbare oder unmittelbare Einbringen oder Versickernlassen von Stoffen, die Wasser verunreinigen können. Art. 14 ​regelt sodann die Verwertung von Hofdünger für Betriebe mit Nutztierhaltung und Art. 27 statuiert gewässerschutzrelevante Anforderungen an die Bodenbewirtschaftung. Diesbezüglich ist die Frage nach der eigenständigen Bedeutung der umfassend formulierten Sorgfaltspflicht von Art. 3 aufgeworfen (vgl. dazu N 4).

8. Zweitens kennen auch andere umweltbezogene Erlasse allgemeine oder spezifische Sorgfaltspflichten: Zu nennen ist in diesem Kontext insbesondere der ebenfalls dem Gedanken der Vorsorge Ausdruck verleihende Art. 28 Abs. 1 USG, wonach mit Stoffen nur so umgegangen werden darf, dass sie, ihre Folgeprodukte oder Abfälle, «die Umwelt oder mittelbar den Menschen nicht gefährden können». Analoge Sorgfaltspflichten existieren für den Umgang mit Organismen (s. Art. 29a USG; Art. 6 GTG; Art. 6 FrSV; Art. 4 ESV). Diesbezüglich ist zum einen von einer partiellen Überlagerung der Vorschriften auszugehen, wenn der Umgang mit Stoffen nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer zeitigt. Begründet ist diese in den unterschiedlichen Regelungsansätzen (Art. 3 GSchG: Schutz der Gewässer als solche; Art. 28 Abs. 1 und Art. 29a USG, Art. 6 GTG bzw. Art. 6 FrSV und Art. 4 ESV: Regulierung bestimmter Tätigkeiten; s. zu den Überlagerungen der verschiedenen legislatorischen Ansätze auch die Komm. von Art. 2 GSchG). Abgrenzungsprobleme stellen sich dabei insofern nicht, als sich aufgrund der identischen Sachlage auch ein deckungsgleicher Sorgfaltsmassstab aufdrängt. Zum anderen kann eine systematische Auslegung von Art. 3 GSchG unter Bezugnahme auf entsprechende Bestimmungen in anderen Erlassen Rückschlüsse auf den normativen Gehalt der gewässerschutzrechtlichen Sorgfaltspflicht erlauben (vgl. dazu N 22 ff.).

9. Drittens ist auf die Sorgfaltspflichten ausserhalb des (in einem weiten Sinn verstandenen) Umweltrechts hinzuweisen, wie sie sich beispielsweise im Arbeitsrecht finden. Diese können als Quellen konkreter Verhaltenspflichten im Einzelfall Aufschluss über den von Art. 3 GSchG geforderten Sorgfaltsmassstab erteilen (vgl. dazu N 22 ff.).

 

III.        Kommentierung

 

A.           Rechtsnormativer Gehalt

 

1.             Divergierende Ansätze in Literatur und Praxis

10. In der Literatur wird die Normqualität von Art. 3 GSchG unterschiedlich beurteilt. Der überwiegende Teil der Stimmen erblickt darin «nicht bloss eine programmatische Norm, sondern eine direkt anwendbare Vorschrift mit normativem Inhalt», die selbständig wirkt, sofern es an spezifischen Bestimmungen mangelt (Stutz, Abwasserrecht, 110; ebenso Lagger, Überblick Gewässerschutzrecht, 474; Hunger, Sanierungspflicht, 205 f.). Demgegenüber begründet Art. 3 GSchG nach anderer Ansicht «aufgrund des Legalitätsprinzips keine selbständigen Verpflichtungen» (so Wagner Pfeifer, Umweltrecht Handbuch, N 848; s. auch Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, 120 f.). Vielmehr würden sich die zu beachtenden Massnahmen allein aus den diese Norm konkretisierenden gesetzlichen Handlungs- und Unterlassungspflichten im GSchG sowie der GSchV ergeben, wobei eine unmittelbare Wirkung von Art. 3 GSchG immerhin für den Fall angenommen wird, dass gestützt auf eine Garantenpflicht Massnahmen ergriffen werden müssen (Wagner Pfeifer, Umweltrecht Handbuch, N 848).

 

11. Der zweitgenannten Meinung hat sich das VGer ZH angeschlossen und präzisiert, dass die allgemeine Sorgfaltspflicht nach Art. 3 GSchG nicht nur durch die einzelnen Verhaltenspflichten im Gewässerschutzgesetz, sondern auch durch Vorschriften aus anderen Bereichen wie dem Abfallrecht konkretisiert werden könne, deren Missachtung zugleich eine Verletzung von Art. 3 GSchG darstelle (VGer ZH, Urteil vom 17. Juni 2005 [VB.2005.00037], E. 6.3.1). Das BGer nahm im Entscheid 1C_390/2008 vom 15. Juni 2009 – allerdings ohne Begründung – an, dass Art. 3 GSchG nicht weiter gehe als Art. 6 und 14 GSchG. Aus der Formulierung im Bundesgerichtsentscheid kann indes nicht zwingend auf die lediglich programmatische Natur von Art. 3 GSchG geschlossen werden. Sie lässt sich nämlich auch so verstehen, dass bei Tatbeständen, die unter Art. 6 GSchG zu subsumieren sind und bei denen die Frage der Sorgfaltspflichtverletzung irrelevant ist, kein Raum für eine Anwendung von Art. 3 besteht (so auch Stutz, Grundwasserschutz, 683 f.).

2.             Auslegung

12. Der Bundesrat führte in der Botschaft zur ähnlich lautenden Vorgängernorm von Art. 13 GSchG 1971 aus, diese Grundsatzbestimmung «soll es den zuständigen Behörden ermöglichen, auch bei denjenigen gegen die Gewässerschutzinteressen verstossenden Akten, die von den nachfolgenden speziellen Gebots- und Verbotsnormen nicht erfasst werden, die notwendigen verwaltungsrechtlichen Massnahmen zu treffen und allenfalls gegen die Fehlbaren Strafanzeigen einzureichen» (Botschaft GSchG 1970, 449). Entsprechend wurde der damalige Art. 13 in den parlamentarischen Beratungen als «wichtigste Bestimmung» bzw. «Perle in diesem Gesetz» (Voten Binder, AB 1971 N 655 bzw. 696) bezeichnet. Dieser dynamische legislatorische Ansatz ermöglichte es dem Gesetzgeber, sich auf das Wesentliche zu konzentrieren (vgl. auch Lagger, Überblick Gewässerschutzrecht, 476, m.H. darauf, dass der Gesetzgeber nur jene Tatbestände einer expliziten Regelung unterziehen wollte, welche aus seiner Sicht zusätzlich nötig waren). Die historische Auslegung legt somit die Annahme einer eigenständigen Verhaltensnorm nahe, die dann zum Tragen kommt, wenn es an spezialgesetzlichen Pflichten mangelt.

13. Zum selben Ergebnis gelangt man gestützt auf systematische Erwägungen: Für eine Qualifikation als verbindlicher Rechtssatz spricht die In-Bezug-Setzung zum Vorsorgeprinzip von Art. 1 Abs. 2 USG, das gemäss herrschender Lehre auch über «Elemente eines subsumtionsfähigen Rechtssatzes» verfügt (Griffel/Rausch, Kommentar USG Ergänzungsband, Art. 1 N 21; so im Ergebnis auch Lagger, Überblick Gewässerschutzrecht, 474).

14. Den gleichen Schluss legen schliesslich rechtsvergleichende Überlegungen nahe: § 5 Abs. 1 des deutschen Wasserhaushaltsgesetzes statuiert eine Art. 3 GSchG vergleichbare Norm. Diese Sorgfaltspflicht gilt ebenfalls nicht nur als rein allgemeingültiger Appell, sich verantwortungsvoll zu verhalten, sondern entfaltet unmittelbar geltende wasserrechtliche Verhaltenspflichten, die bei gewässerrelevanten Handlungen von jedermann zu beachten sind (Czychowski/Reinhardt, Kommentar WHG, § 5 N 3 und 17 f.).

15. Die Tatsache einer gewissen Unbestimmtheit des Gesetzestexts kann der direkten Anwendbarkeit nicht entgegengehalten werden. Auch ist nicht von einem Verstoss gegen das rechtsstaatlich begründete und aus Art. 5 Abs. 1 bzw. Art. 36 Abs. 1 BV abgeleitete Bestimmtheitserfordernis auszugehen. In Anbetracht der limitierten Antizipierbarkeit möglicher Sachverhalte und Verhaltensweisen drängt sich die Formulierung einer final strukturierten Norm vielmehr geradezu auf (s. auch Stutz, Abwasserrecht, 110). Diese macht zudem eine Anpassung der Verhaltenspflichten bei Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse obsolet, da der offene Wortlaut Raum für eine Modifikation der Pflichten im Einzelfall lässt (Stutz, Abwasserrecht, 110, m.H. darauf, dass Art. 3 GSchG «auf eine umfassende und kontinuierliche Pflichtverfolgung angelegt» ist).

3.             Fazit: Funktionenvielfalt

16. Art. 3 GSchG realisiert den Gedanken der Vorsorge mit Blick auf die in Art. 1​ GSchG genannten öffentlichen Interessen somit auf zweierlei Weise: Er ist einerseits programmatischer Natur; anderseits stellt er eine direkt anwendbare Vorschrift mit normativem Gehalt und unmittelbarer Verbindlichkeit dar.

17. Mangelt es an spezialgesetzlichen Verhaltenspflichten im nominalen oder funktionalen Gewässerschutzrecht, dient die Sorgfaltspflicht von Art. 3 GSchG, wie dargelegt, als Auffangtatbestand, der auf alle gegen die Gewässerschutzinteressen verstossenden menschlichen Tätigkeiten anzuwenden ist (Stutz, Grundwasserschutz, 683). Es handelt sich um eine «verwaltungsrechtliche Generalklausel, die materiell gebietet, dass jedermann sein Verhalten so ausgestaltet, dass die Gewässer nicht beeinträchtigt werden» (Stutz, Abwasserrecht, 110). Dabei wirkt sie als unmittelbar anwendbarer Rechtssatz, der für die Normadressaten direkt (Verhaltens-)Pflichten statuiert, deren Verletzung mit Strafe bedroht ist (Stutz, Abwasserrecht, 114). Relevant ist dieser Aspekt insbesondere im Kontext der erlaubnisfreien Gewässernutzung bzw. der erlaubnisfreien Tätigkeiten mit potentiellen Auswirkungen auf die Gewässer (exemplarisch hinzuweisen ist auf das Düngen von Feldern), da hier keine spezifischen Auflagen an die Adresse der Allgemeinheit oder eines spezifischen Personenkreises statuiert werden. So lässt sich die Verpflichtung, Massnahmen zur Elimination von Mikroverunreinigungen zu ergreifen, unmittelbar auf Art. 3 GSchG i.V.m. Anh. 1 GSchV abstützen (Stutz, Herausforderungen, 515; zu den nachteiligen Wirkungen von Mikroverunreinigungen auf Wasserlebewesen BAFU, Umwelt Schweiz 2015, 71). Art. 3 GSchG bildet aber auch Verfügungsgrundlage für behördliche Anordnungen, mit denen die Sorgfaltspflicht konkretisiert wird.

18. Darüber hinaus wirkt Art. 3 GSchG als programmatische Norm, die durch Ausführungsvorschriften zu konkretisieren ist. Soweit ausführende Bestimmungen im Verordnungsrecht des Bundes bzw. auf kantonaler Ebene als Grundrechtsbeschränkungen eines gewissen Schweregrads qualifiziert werden können, wirkt Art. 3 GSchG als von Art. 36 Abs. 1 BV gebotene formell-gesetzliche Grundlage (Stutz, Abwasserrecht, 110), deren Sorgfaltsmassstab auf tieferer Ebene der Normenhierarchie indes nicht verschärft werden kann. Vielmehr ist Art. 3 GSchG bei der Bestimmung der erforderlichen Sorgfalt im Kontext der konkretisierenden Normen heranzuziehen. Anderes gilt für spezifische gleichrangige Bestimmungen (exemplarisch hinzuweisen ist auf Art. 6 GSchG zum Einleiten, Einbringen oder Versickernlassen von Stoffen oder auf Art. 15 GSchG betreffend die Pflicht zum Unterhalt der Abwasseranlagen), welche das geforderte Mass an Sorgfalt näher konkretisieren und dabei weiter gehen können als die allgemeine Norm von Art. 3 GSchG.

19. Für die konkretisierenden Bestimmungen im Verordnungsrecht des Bundes sowie im ausführenden kantonalen Recht nimmt die Rückkopplung an Art. 3 GSchG sodann eine wichtige Funktion in strafrechtlicher Hinsicht wahr: In Konstellationen, in denen zwar gewässerschutzrechtliche Verpflichtungen missachtet wurden, aber kein Vergehenstatbestand nach Art. 70 GSchG erfüllt ist, setzt die Anwendung der Übertretungsstrafnorm von Art. 71 B​st. a GS​chG​ ​voraus, dass «in anderer Weise diesem Gesetz» zuwidergehandelt wurde. Indem sich Verstösse gegen konkretisierende Bestimmungen ausserhalb des GSchG auch als Verstoss gegen Art. 3 GSchG qualifizieren lassen, sind sie als Übertretungen strafbar (Huber-Wälchli, Vollzug Umweltrecht, 852; Stutz, Abwasserrecht, 111).

20. Spezifische Fragen wirft die Übertragbarkeit des gewässerschutzrechtlichen Sorgfaltsmassstabs auf andere Rechtsgebiete wie das Strafrecht und das private Haftpflichtrecht auf (vgl. dazu N 36 ff. und N 39 f.).

 

B.            Tragweite der Sorgfaltspflicht

 

1.             Adressatenkreis («Jedermann ist verpflichtet …»)
 

21. Art. 3 GSchG gilt gegenüber jedermann. Der Adressatenkreis lässt sich – ausgehend von den eben erörterten Normschichten – in drei Gruppen gliedern: Im Zentrum stehen «die Privaten, d.h. natürliche und juristische Personen, die gewässerrelevante Massnahmen selber vornehmen oder aufgrund einer Verfügungs- oder Weisungsbefugnis veranlassen» (Stutz, Abwasserrecht, 112). Bei der Ausübung ihrer gewässerschutzrechtlich relevanten Tätigkeit an die Sorgfaltspflicht gebunden sind darüber hinaus die Verwaltungsbehörden sämtlicher staatlicher Ebenen. Adressiert werden durch die programmatische Komponente schliesslich die Gewässerschutzbehörden der Kantone, die verpflichtet sind, «alle notwendigen gesetzlichen Massnahmen zum Schutz der Gewässer zu ergreifen» (Stutz, Abwasserrecht, 112).


2.             Sorgfaltsmassstab («alle nach den Umständen gebotene Sorgfalt anzuwenden»)

22. Aufgrund von Art. 3 GSchG ist jedermann verpflichtet, alle nach den Umständen gebotene Sorgfalt anzuwenden, um nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer zu vermeiden.​

23. Wenngleich es sich dabei um eine weitgehende Verpflichtung handelt, welche verlangt, Einwirkungen im Sinne der Vorsorge möglichst gering zu halten, basiert diese Bestimmung auf der Prämisse, dass nachteilige Einwirkungen nicht generell untersagt, sondern als Konsequenz erlaubter Tätigkeiten in einem bestimmten Umfang in Kauf genommen werden müssen. Der Sorgfaltsmassstab kann daher durchaus auch als Begrenzung der privaten Pflichten zur Vermeidung nachteiliger Einwirkungen auf die Gewässer verstanden werden. In diesem Sinn hielt bereits die Botschaft zum GSchG 1971 fest: «Die Verpflichtung zu einem sorgfältigen Verhalten soll […] nur so weit gehen, als dies entsprechend den Umständen des Einzelfalls geboten erscheint» (Botschaft GSchG 1970, 440).

24. Welches Mass an Sorgfalt verlangt wird, lässt sich nicht generell festhalten. Grundsätzlich erforderlich ist aufgrund der expliziten Bezugnahme auf die Umstände eine einzelfallweise Beurteilung. Vorbehalten bleiben allerdings spezifische, die Zulässigkeit von Einwirkungen näher konkretisierende Vorschriften des GSchG (s. exemplarisch Art. 6 GSchG). Eine spezifische Sorgfaltsprüfung im Hinblick auf die Vornahme einer bestimmten Tätigkeit (nicht aber für deren Ausführung!) ist überdies dort obsolet, wo diese – allenfalls näher eingeschränkt durch den Zweck, die Art, das Mass und die Dauer – im Rahmen einer Bewilligungserteilung explizit als erlaubt ausgewiesen wird.

25. Aus der Ausrichtung des GSchG auf den Schutz der Gewässer vor nachteiligen Einwirkungen (s. Art. 1) resultiert, dass der Sorgfaltsmassstab objektiver Natur ist (so auch Wagner Pfeifer, Umweltrecht Handbuch, N 848) und damit am hypothetischen Verhalten einer Drittperson anknüpft (zum objektiven Sorgfaltsmassstab Favre, Sorgfaltspflichten, 7 ff.). Die Zweckverfolgung bedingt es nämlich, dass die Sorgfaltspflicht nicht unter Bezugnahme auf allenfalls verminderte Kenntnisse Privater reduziert wird (zur Berücksichtigung individueller Fähigkeiten bei der strafrechtlichen Würdigung vgl. N 36 ff.).

26. Bei der nach den Umständen erforderlichen Sorgfalt handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Dessen Auslegung und Anwendung hat unter Rückgriff auf die Interessenabwägung als «Argumentationstechnik zur kontrollierten Konkretisierung von rechtlich vermittelten Handlungsspielräumen» zu erfolgen (Tschannen/Zimmerli/Müller, Verwaltungsrecht, § 26 N 36). Diese bedingt einen Dreischritt, der von der Ermittlung der relevanten Interessen über deren Beurteilung bis zur Optimierung der ermittelten und beurteilten Interessen reicht (Tschannen/Zimmerli/Müller, Verwaltungsrecht, § 26 N 37). Wenngleich selten transparent gemacht, findet dieser Gedanke in Literatur und Rechtsprechung darin Ausdruck, dass bei der Konkretisierung der Sorgfaltspflicht regelmässig auf die Zumutbarkeit Bezug genommen wird (s. Lagger, Überblick Gewässerschutzrecht, 474; BGer 1C_390/2008 vom 15. Juni 2009, E. 2.1, in: URP 2009, 634 ff.; 1C_43/2007 vom 9. April 2008, E. 2.2 m.w.H. [nicht amtlich publizierte E. von BGE 134 II 142 ff.], in: URP 2008, 576 ff.).

27. Zum Kreis der zu berücksichtigenden Interessen zählen einerseits das betroffene Schutzgut sowie die möglichen Konsequenzen der fraglichen Tätigkeit auf dieses Schutzgut. Das effektive Risiko bemisst sich dabei anhand des Umfangs des potentiellen Schadens sowie seiner Eintretenswahrscheinlichkeit (zum Risikobegriff statt vieler Thurnherr, Biosecurity, 127 ff. m.w.H.). Andererseits ist das Interesse an der zur Diskussion stehenden Tätigkeit zu gewichten. An die – die Ausübung der Tätigkeit limitierende – Sorgfaltspflicht sind umso höhere Anforderungen zu stellen, je wahrscheinlicher und grösser der Schaden, mithin je grösser das Risiko ist, das Wasserqualität und Wassermenge droht. Das Adjektiv «geboten» im Wortlaut von Art. 3 GSchG verdeutlicht, dass es sich um einen normativen Massstab handelt, der nicht dadurch verwässert werden darf, dass sich in der Praxis bei der Ausübung der betreffenden Tätigkeit eine gewisse Nachlässigkeit eingeschlichen hat (so für das deutsche Recht Czychowski/Reinhardt, Kommentar WHG, § 5 N 4).

28. Als Sorgfaltspflichtverletzung qualifiziert wurde beispielsweise die Situation, in der sich die verantwortliche Person einer Firma, auf deren Werkareal mit wassergefährdenden Flüssigkeiten umgegangen wird und ölhaltiges Abwasser anfällt, nicht um die korrekte Entwässerung des Areals kümmert und es unterlässt, klare Anweisungen hinsichtlich Unterhalt und Wartung des Entwässerungssystems zu erteilen (OGer ZH, Urteil vom 13. Januar 2003, in: URP 2003, 769 ff.).

29. Bei der Konkretisierung des im Einzelfall gebotenen Sorgfaltsmassstabs kann auf externe Kriterien abgestellt werden, sofern sie dem Gedanken der Vorsorge hinreichend Rechnung tragen. Dies gilt zunächst für die Einhaltung des jeweils in Betracht kommenden Standes der Technik (s. Lagger, Überblick Gewässerschutzrecht, 474). Dieser beschreibt jedenfalls die Mindestanforderungen an die einzuhaltende Sorgfalt. Gesondert zu klären ist indes, ob damit auch den gesetzlichen Vorgaben Genüge getan ist. Nach vorliegend vertretener Ansicht kann aus der Beachtung der Regeln der Technik nicht in jedem Fall auf die Einhaltung von Art. 3 GSchG geschlossen werden. Ist der Stand der Technik noch nicht so weit entwickelt, dass er ein allfälliges Risiko hinreichend zu minimieren vermag, und ist gleichzeitig von einem grossen Risiko auszugehen, gebietet Art. 3 GSchG vielmehr, dass von der betreffenden Tätigkeit gänzlich Abstand genommen wird. Anderes kann nur dort gelten, wo eine bestimmte Tätigkeit mit der Auflage der Berücksichtigung des Standes der Technik von Gesetzes wegen explizit erlaubt wird.

30. Zur Konkretisierung der Sorgfaltspflicht herangezogen werden können mangels gesetzlicher Regeln im Einzelfall sodann «allgemeine […] Rechtsgrundsätze sowie allgemein anerkannte […] Verhaltensregeln und Verkehrsnormen […], auch wenn diese von Privaten oder einem halböffentlichen Verband erlassen wurden und keine Rechtsnormen sind» (BGE 120 IV 300, 309 E. 3d/aa m.w.H.). Auch Sorgfaltspflichten aus anderen Rechtsgebieten vermögen im Einzelfall Aufschluss über die Anforderungen zu geben. So hat das BGer im selben Entscheid ausgeführt, auch ein Verstoss gegen eine arbeitsrechtliche Sorgfaltspflicht, die Bestandteil des betrieblichen Sicherheitsdispositivs bildet und damit dem Gewässerschutz dient, begründe eine Sorgfaltspflichtverletzung im Sinn des GSchG (BGE 120 IV 300, 309 E. 3d/aa und Regeste; s. Portmann, BSK OR I, Art. 321a OR N 1, wonach die Pflicht zur sorgfältigen Aufgabenausführung bedinge, dass der Arbeitnehmer «die Arbeit unter vollem Einsatz seiner körperlichen und geistigen Kräfte verrichte[...] sowie die ihm zur Verfügung stehenden Produktionsmittel fachgerecht einsetze[…]»).

31. Beim die Sorgfaltspflicht konkretisierenden Passus («alle nach den Umständen gebotene Sorgfalt») handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der von den Gerichten grundsätzlich frei überprüft werden kann. Soweit sich technische Probleme stellen und die Vorinstanz gestützt auf Berichte der gesetzlichen Fachbehörde entschieden hat, kann indes legitimerweise Zurückhaltung geübt werden (zur Zulässigkeit von Kognitionsbeschränkungen in solchen Konstellationen statt vieler Rhinow/Koller/Kiss et al., Prozessrecht, N 1603).

3.             Inhalt («…um nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer zu vermeiden.»)

32. Die Sorgfaltspflicht von Art. 3 GSchG bezweckt die Vermeidung nachteiliger Einwirkungen auf die Gewässer (zum Terminus der nachteiligen Einwirkung s. Komm. zu Art. 4 Bst. c GSchG). Diese sind in einem weiten Sinn zu verstehen und umfassen – anknüpfend an die Systematik des GSchG – neben der qualitativen und der quantitativen Beeinträchtigung der Gewässer sämtliche weiteren nachteiligen Einwirkungen: «Gerichtet ist die Sorgfaltspflicht auf die Sicherung einer ausreichenden Wasserqualität in den Gewässern, die Erhaltung eines ausreichenden Gewässerraums sowie die Sicherung eines naturnahen Wasserhaushalts.» (Stutz, Abwasserrecht, 110; zum Umstand, dass die Sorgfaltspflicht unabhängig davon besteht, ob sich das Grundwasser als Trinkwasser eignet, VGer ZH, Urteil vom 9. Juli 2008 [VB.2007.00470], E. 4.2.3).

 

33. Die Pflicht, alles Zumutbare vorzukehren, um Verunreinigungen zu vermeiden bzw. möglichst gering zu halten, besteht – entsprechend dem Gedanken der Vorsorge (zum Konnex zum Vorsorgeprinzip vgl. N 4 f.) – auch dann, wenn das betroffene Gewässer die Qualitätsanforderungen gemäss Anh. 2 der GSchV erfüllt und wenn keine Gefahr besteht, dass aufgrund der fraglichen Tätigkeit ein Erfüllungsdefizit resultieren könnte (BGer 1C_43/2007 vom 9. April 2008, E. 2.2 [nicht in BGE 134 II 142 ff. enthalten], in: URP 2008, 756 ff.; gleichlautend: BGer 1C_390/2008 vom 15. Juni 2009, E. 2.1, in: URP 2009, 634 ff.). Dies verdeutlicht, dass die Sorgfaltspflicht nicht durch das «Auffüllprinzip» relativiert wird (BAFU/VSA/VBSA, Deponiesickerwasser, 19).

 

34. Das Verb «vermeiden» impliziert, dass damit künftige bzw. weitere oder neue Verunreinigungen (seien diese einmalig oder wiederkehrend) unterbunden werden sollen. Nicht von diesem Begriff erfasst wird demgegenüber die Beseitigung von durch Dritte verursachten Schäden (anderes gilt für die selbst verursachten nachteiligen Einwirkungen; s. dazu N 35). Die Vermeidung nachteiliger Einwirkungen kann im konkreten Fall ein Unterlassen gebieten; denkbar sind allerdings auch positive Handlungspflichten (so für das deutsche Recht Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 5 N 5; a.M. Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, 120, welche die Existenz positiver Verpflichtungen zu aktiver Verhinderung möglicher drohender Einwirkungen negiert; s. aber Wagner Pfeifer, Umweltrecht Handbuch, N 848, wo die Konstellation thematisiert wird, dass gestützt auf eine Garantenpflicht Massnahmen ergriffen werden müssen). Positive Verpflichtungen, beispielsweise Massnahmen zur Reduktion der Kupferabschwemmungen (s. BGer 1C_43/2007 vom 9. April 2008, E. 4 [nicht in BGE 134 II 142 ff. enthalten], in: URP 2008 756 ff.), können nämlich gegebenenfalls als mildere Mittel im Vergleich zu einem gänzlichen Verbot bestimmter Tätigkeiten gelten (s. auch BGE 121 II 378, 409 E. 16b betreffend den Einbau einer bituminösen Heissmischtragschicht [HMT-Belag], welcher einen reduzierten Herbizideinsatz erlaubt und daher vom BGer als Massnahme qualifiziert wurde, welche im Sinne von Art. 3 GSchG nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer vermeiden soll).

 

C.           Konsequenzen von Sorgfaltspflichtverletzungen

 

1.             Verwaltungsrechtlich

 

35. Gemäss der Botschaft zum GSchG 1971 ermöglicht es diese Norm den zuständigen Behörden, auch bei denjenigen gegen die Gewässerschutzinteressen verstossenden Tätigkeiten, die von den speziellen Gebots- und Verbotsnormen nicht erfasst werden, die nötigen verwaltungsrechtlichen Massnahmen zu treffen (Botschaft GSchG 1970, 449). Dazu gehören generell-abstrakte Sicherheitsstandards (s. BGer 1A.92/2005 vom 22. November 2005, in: URP 2006, 127 ff., wonach Art. 3 GSchG eine gesetzliche Grundlage für die technischen Tankvorschriften darstellt), eine behördliche Praxis (s. BVR 2006, 272, 280 E. 5h, in: URP 2006, 743) ebenso wie Verfügungen, mittels derer zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands (beispielsweise durch Unterlassung einer sorgfaltspflichtwidrigen Tätigkeit) angehalten wird (s. BGer 1C_320/2011 vom 30. Mai 2012, E. 8.3, in: URP 2012, 330 ff. betreffend im Rahmen eines Nutzungskonzepts vorgesehenen und auf Art. 3 GSchG gestützten Massnahmen zur Verhinderung weiterer rechtswidriger Zustände). Werden solche Anordnungen missachtet, können Sanktionen angedroht und ergriffen werden, wobei bei Verpflichtungen zu einem positiven Tun die Ersatzvornahme im Zentrum steht. Die Verletzung von Unterlassungspflichten lässt sich demgegenüber vornehmlich mittels strafrechtlicher Sanktionen ahnden (dazu sogleich).

2.             Strafrechtlich

 

36. Art. 3 GSchG erlaubt es den zuständigen Behörden, auch bei denjenigen gegen die Gewässerschutzinteressen verstossenden Tätigkeiten, die von den speziellen Gebots- und Verbotsnormen nicht erfasst werden, neben den verwaltungsrechtlichen Massnahmen allenfalls gegen die Fehlbaren Strafanzeige einzureichen (Botschaft GSchG 1970, 449). Grundlage für die Strafbarkeit bildet der Auffangtatbestand von Art. 71 Abs​. 1 Bst. a​ (gegebenenfalls in Verbindung mit Abs. 2) GSchG (Lagger, Überblick Gewässerschutzrecht, 474).

37. Subjektives Tatbestandserfordernis bildet dabei Fahrlässigkeit oder Vorsatz. Anders als bei der verwaltungsrechtlichen Sorgfaltspflichtverletzung (dazu N 35) ist bei der Beurteilung der Fahrlässigkeit, die in Art. 12 Abs. 3 StGB umschrieben wird, ein individualisierender Massstab heranzuziehen (s. Satz 2 und dazu Niggli/Maeder, BSK StGB I, Art. 12 StGB N 89). In diesem Sinne hat das BGer bei der Beurteilung der Fahrlässigkeit festgehalten, der Richter müsse die Sorgfaltspflicht «im Hinblick auf die jeweilige Situation und die individuellen Fähigkeiten des Täters konkretisieren und im Einzelfall beurteilen, ob ein Regelverstoss strafrechtlich erheblich ist» (BGE 120 IV 300, 309 E. 3d/aa). Aus strafrechtlicher Warte ist die Frage nach dem (zuerst zu klärenden) objektiven Sorgfaltsmassstab daher mit der sich daran anschliessenden nach der subjektiv geforderten Sorgfalt zu koppeln. Daraus resultiert, dass nicht zwingend jeder Verstoss gegen Art. 3 GSchG auch zu einer strafrechtlichen Verurteilung führt.

38. Bei der Beurteilung des subjektiv gebotenen Sorgfaltsmasses ist im Kontext arbeitsteiliger Produktions- und Arbeitsabläufe beispielsweise zu berücksichtigen, welche Funktion einer Person in diesem Gefüge zukommt. So hat das BGer festgehalten, dass sich in Konstellationen, wo mehrere Sicherheitssysteme hintereinander geschaltet werden, um den Ausfall des primären Systems nach dem Prinzip der Mehrfachsicherung durch ein sekundäres aufzufangen, der für das eine System Verantwortliche nicht auf den Vertrauensgrundsatz berufen kann. Anders als Dritte, die grundsätzlich auf Mehrfachsicherungen vertrauen können, dürfe «der Verantwortliche eines Primärsystems prinzipiell gerade nicht mit der ordnungsgemässen Bedienung und dem entsprechenden Funktionieren des Sekundärsystems rechnen (und umgekehrt)» (BGE 120 IV 300, 310 E. d/bb).

3.             Haftpflichtrechtlich

39. Die Verletzung der von Art. 3 GSchG statuierten Sorgfaltspflicht kann Schadenersatzansprüche begründen. Soweit die relevante Haftungsgrundlage, wie beispielsweise Art. 41 OR, Verschulden voraussetzt, ist Vorsatz oder Fahrlässigkeit des Schädigers nachzuweisen. Die zivilrechtliche Fahrlässigkeit beurteilt sich dabei nach einem objektiven Massstab (Heierli/Schnyder, BSK OR I, Art. 41 OR N 48a). Sie liegt vor, wenn jemand unsorgfältig agiert, indem er «das Mass an Sorgfalt ausser Acht [lässt], welches die Verkehrssitte von einer mit dem Handelnden in gleichen Verhältnissen stehenden Person unter den konkreten Umständen gebietet» (Heierli/Schnyder, BSK OR I, Art. 41 OR N 50). Als Massstab für die gebotene Sorgfalt wird dabei die gewässerschutzrechtliche Pflicht von Art. 3 GSchG herangezogen (Stutz, Abwasserrecht, 112). Zur Bedeutung dieser Bestimmung auch für die Haftungsvoraussetzung der Widerrechtlichkeit in Konstellationen reiner Vermögensschäden s. die Ausführungen im nächsten Abschnitt.

40. Differenziert zu betrachten ist das Erfordernis des Nachweises einer Sorgfaltspflichtverletzung bei der als Gefährdungshaftung (scharfe Kausalhaftung) ausgestalteten Haftungsnorm von Art. 59a USG, die auch auf bestimmte Schädigungen an Gewässern Anwendung findet (zur Qualifikation als Gefährdungshaftung s. Jäggi, Haftungsbestimmungen, 250; Trüeb, Kommentar USG, Art. 59a N 122). Da die (im Gesetz nicht explizit genannte, aber dennoch erforderliche [s. Botschaft USG 1993, 1559]) Widerrechtlichkeit bei Verletzung absolut geschützter Rechtsgüter wie der körperlichen Integrität und dem Eigentum stets erfüllt ist, bedarf es keines Nachweises einer Sorgfaltspflichtverletzung. Anderes gilt bei reinen Vermögensschäden, deren Widerrechtlichkeit die Verletzung einer Norm bedingt, die dem Vermögen des Geschädigten dient. Nach – allerdings nicht unumstrittener Meinung – lässt sich jede Verletzung einer polizeilichen Norm zum Schutz vor Umweltbeeinträchtigungen und damit auch von Art. 3 GSchG als widerrechtlich qualifizieren (s. dazu Jäggi, Haftungsbestimmungen, 251 f. m.H. auf die unterschiedlichen Ansichten und Ausführungen zu alternativen Schutznormen im Straf- und Zivilrecht).

 

 

Résumé

Le devoir de diligence de l'art. 3 LEaux porte sur les atteintes nuisibles proprement dites, c'est-à-dire sur la protection qualitative mais également sur celle quantitative des eaux. Il vise à prévenir les pollutions ou toutes autres atteintes nuisibles aux eaux. Avec un tel objectif, l'art. 3 LEaux constitue une application du principe de prévention dans le domaine du droit de la protection des eaux et au regard des intérêts publics expressément mentionnés à l'art. 1 LEaux, il est de nature programmatique et d'application directe.

L'art. 3 LEaux s'applique à toute personne devant empêcher des atteintes nuisibles aux eaux. La liste des destinataires se subdivise ainsi en trois groupes: privés, autorités administratives et autorités cantonales compétentes en matière de protection de l'eau.

En vertu de l'art. 3 LEaux, chacun doit s'employer à empêcher toute atteinte nuisible aux eaux en y mettant la diligence qu'exigent les circonstances. Cette disposition repose sur le principe que les atteintes nuisibles ne sont pas de manière générale interdites, mais qu'elles doivent être prises en compte comme conséquence d'activités autorisées. Le degré de diligence est déterminé dans chaque cas par un examen individuel. Il s'agit d'une notion juridique indéterminée, qui peut être arrêtée sur la base de critères externes. Les conséquences de la violation du devoir de diligence peuvent être de nature administrative, pénale ou civile (responsabilité civile).

 

 

Literatur: Czychowski Manfred/Reinhardt Michael, WHG – Wasserhaushaltsgesetz, Kommentar, 11. Aufl., München 2014 (zit. Kommentar WHG); Favre Katia, Sorgfaltspflichten bei der Datenübertragung, Diss. Zürich 2006 (zit. Sorgfaltspflichten); Honsell Heinrich/Vogt Nedim Peter/Wiegand Wolfang (Hrsg.), Basler Kommentar, Obligationenrecht I – Art. 1–529 OR, 5. Aufl., Basel 2011 (zit. Bearbeiter, BSK OR I); Huber-Wälchli Veronika, Zum Vollzug des Umweltrechts im Kanton Graubünden – Bericht aus der Praxis, in: URP 2011, 819 ff. (zit. Vollzug Umweltrecht); Jäggi Thomas, Neue Haftungsbestimmungen im Umweltschutzgesetz, in: SJZ 92 (1996), 249 ff. (zit. Haftungsbestimmungen); Koechlin Dominik, Das Vorsorgeprinzip im Umweltschutzgesetz unter besonderer Berücksichtigung der Emissions- und Immissionsgrenzwerte, Diss. Bern 1989 (zit. Vorsorgeprinzip); Lagger Siegfried, Überblick über das neue Gewässerschutzrecht, in: URP 1999, 470 ff. (zit. Überblick Gewässerschutzrecht); Marti Ursula, Das Vorsorgeprinzip im Umweltrecht – Am Beispiel der internationalen, europäischen und schweizerischen Rechtsordnung, Diss. Genf 2009 (zit. Vorsorgeprinzip); Rhinow René/Koller Heinrich/Kiss Christina et al., Öffentliches Prozessrecht – Grundlagen und Bundesrechtspflege, 3. Aufl., Basel 2014 (zit. Prozessrecht); Sieder Frank/Zeitler Herbert/Dahme Heinz et al., Wasserhaushaltsgesetz, Abwasserabgabengesetz, Kommentar, 48. Aufl., München 2015 (zit. Bearbeiter, Wasserhaushaltsgesetz); Stutz Hans W., Gelockerter Grundwasserschutz? – Zum Entscheid des Bundesgerichts vom 15. Juni 2009 (1C_390/2008) betreffend Gewässerschutz; Sanierung eines Laufhofs für Rinder (Pfäffikon ZH), in: URP 2009, 673 ff. (zit. Grundwasserschutz); Thurnherr Daniela, Biosecurity und Publikationsfreiheit – Die Veröffentlichung heikler Forschungsdaten im Spannungsfeld von Freiheit und Sicherheit – eine grundrechtliche Analyse, Bern 2014 (zit. Biosecurity); Wagner Pfeifer Beatrice, Umweltrecht II, 2. Aufl, Zürich 2006 (zit. Umweltrecht II).

 

 

Materialien und amtliche Publikationen: Bundesamt für Umwelt (BAFU)/Verband Schweizer Abwasser- und Gewässerschutzfachleute (VSA)/Verband der Betreiber Schweizerischer Abfallverwertungsanlagen (VBSA) (Hrsg.) (verfasst durch Hermanns Stengele Rita/Moser Ruedi), Anforderungen an die Einleitung von Deponiesickerwasser – Empfehlungen für die Beurteilung, Behandlung und Einleitung von Deponiesickerwasser, Umwelt-Vollzug Nr. 1223, Bern 2012 (zit. Deponiesickerwasser); Bundesamt für Umwelt (BAFU) (Hrsg.), Umwelt Schweiz 2015 – Bericht des Bundesrates, Umwelt-Zustand Nr. ub2015, Bern 2015 (zit. Umwelt 2015).