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Art. 39 GSchG - Art. 39 LEaux

Salibian Kolly Karine

 

 

Introduction de substances solides dans les lacs

1         Il est interdit d'introduire des substances solides dans les lacs, même si elles ne sont pas de nature à polluer l'eau.

2         L'autorité cantonale peut autoriser le remblayage:

a.       pour des constructions qui ne peuvent être érigées en un autre lieu et qui sont situées dans une zone bâtie, lorsque des intérêts publics prépondérants l'exigent et que l'objectif visé ne peut pas être atteint autrement;

b.       s'il permet une amélioration du rivage.

3         Les remblayages doivent être réalisés le plus naturellement possible; la végétation riveraine détruite doit être remplacée.

Einbringen fester Stoffe in Seen

1         Es ist untersagt, feste Stoffe in Seen einzubringen, auch wenn sie Wasser nicht verunreinigen können.

2         Die kantonale Behörde kann Schüttungen bewilligen:

a.       für standortgebundene Bauten in überbauten Gebieten, wenn überwiegende öffentliche Interessen eine Schüttung erfordern und sich der angestrebte Zweck anders nicht erreichen lässt;

b.       wenn dadurch eine Flachwasserzone verbessert werden kann.

3         Die Schüttungen sind so natürlich wie möglich zu gestalten, und zerstörte Ufervegetation ist zu ersetzen.

Introduzione di sostanze solide nei laghi

1             È vietato introdurre sostanze solide nei laghi, anche se non possono inquinare l'acqua.

2         L'autorità cantonale può autorizzare il riporto:

a.       per costruzioni ad ubicazione vincolata in zone edificate, se interessi pubblici preponderanti lo esigono e se lo scopo perseguito non può essere raggiunto altrimenti;

b.       se il riporto consente il risanamento di una zona d'acqua stagnante.

3         I riporti devono essere sistemati nel modo più naturale possibile e la vegetazione ripuale distrutta deve essere sostituita.

 

Table des matières

Historique1
II.  ​Remarques générales14
III. Commentaire20
A.Interdiction d'introduire des substances solides dans les lacs (al. 1)20
B.Autorisation de remblayage (al. 2)26
1.Art. 39 al. 2 let. a LEaux30
2.L'autorisation fondée sur l'art. 39 al. 2 let. b LEaux77
C.Conditions de remblayage (al. 3) 80
​D.​Conclusion96

 

 

I.              Historique

 

 

1. Il y a 6'000 ans, les rives des lacs en Europe ont été colonisées. Des villages lacustres sur pilotis ont été construits et leurs vestiges sont aujourd'hui les témoignages de cette colonisation. Par la suite, l'Antiquité et le Moyen-Age ont construit des bourgs qui se sont transformés aujourd'hui en agglomérations.

2. Au XXe siècle, les bords des lacs servaient à l'activité économique, à savoir aux fermes, moulins, fours à chaux ou à plâtre, aux tuileries, aux scieries qui utilisaient l'énergie hydraulique des affluents et de la voie lacustre pour les transports.

3. A la fin du XXe siècle, les paysages lacustres et les lacs sont devenus des aires de délassement très prisées par l'aristocratie. Des quais sont construits en bord des lacs pour permettre les promenades dominicales de la classe bourgeoise et les rives sont peu à peu domestiquées.

4. L'avènement des congés payés et le développement des loisirs ont conduit à une plus forte pression humaine sur les rives, à laquelle il faut encore ajouter la forte croissance démographique de ces dernières décennies. Des ports de plaisance, des maisons de maître, des quais destinés à la promenade, des infrastructures routières, des équipements de loisirs ou des espaces de détente ont progressivement privatisé les rives lacustres laissant de moins en moins de place aux milieux naturels.

5. Le remblayage et l'endiguement des cours d'eau et des lacs ont été largement pratiqués et ont même occupé les soldats revenus de la guerre dans les années 30 à 60. La LEaux 1971 ne prévoyait rien sur les remblayages des lacs ou l'endiguement des cours d'eau.

6. Une étude réalisée en 2006 sur la mise en réseau écologique lémanique a démontré que, pour le lac Léman, sur un linéaire de 200 km plus de 60 % des rives sont artificielles (maison, route, etc.), emmurées ou enrochées, et seules 26 % sont encore proches d'un état naturel (plages, grèves, forêts, cordon littoral, etc.) (CIPEL, Rives du Léman, 5).

7. Une autre étude réalisée sur le lac de Constance a montré que 47 % du rivage étaient endigués. Sur le lac de Zürich, dont les rives comptent parmi les plus construites en Suisse, plus de 80 % du rivage sont très atteints (Message initiative Eaux vivantes 2007, 5241).

8. Les lacs ont toujours représenté un lieu de villégiature, extrêmement apprécié des populations locales et désormais des populations touristiques. Avec les années, outre les activités liées au développement urbain, les loisirs et le tourisme ont transformé les rives en des zones mixtes, destinées au repos, aux activités sportives et aux activités économiques diverses.

9. Dans les années 1970, avec le développement du trafic routier et l'aménagement de tunnels, plusieurs lacs suisses, comme le lac d'Uri ou celui des Quatre-Cantons, ont fait l'objet de remblayages massifs.

10. Ce n'est qu'à la fin des années 80 que l'on prit conscience de l'impérieuse nécessité de protéger les rives des lacs, souvent remblayées, faisant perdre aux eaux ses fonctions d'espace vital à la faune et à la flore, les empêchant de jouer un rôle de trait d'union entre les divers éléments du régime hydrique et de contribuer à une qualité des paysages.

11. Toutefois, cette utilisation de l'eau à des fins de loisirs est encore peu marquée dans l'esprit du législateur lors de l'adoption de la LEaux. En effet, une lecture de la LEaux montre qu'elle comporte des prescriptions relatives à la protection des eaux contre les atteintes susceptibles de lui nuire par des écoulements, constructions, prélèvements ou déversements et les seules utilisations de l'eau qu'elle réglemente sont celles relatives à des fins économiques. La seule disposition relative à l'utilisation de l'eau à des fins de loisirs est l'art. 1 let. g LEaux, mais aucune disposition d'application ne concrétise ce but. Il s'agira de rappeler que les eaux constituent aussi un lieu de détente pour la population mais que ces lieux ne doivent pas nécessairement s'accompagner de constructions.

12. Selon le message du Conseil fédéral, l'art. 39 LEaux «doit notamment avoir pour objet la protection de la fange de rivage baigné par les eaux d'un lac. Les propriétés particulières de cette zone (oxygénation optimale, importants écarts de température, bonne photosynthèse, forte action des vagues et croissance des plantes) permettent la dégradation de la plus grande partie des apports naturels ou artificiels de polluants. En d'autres termes, il s'agit là de la zone d'épuration du lac. Elle abrite en outre la majeure partie du monde animal ou végétal du lac. Le cas échéant, c'est là qu'ont lieu les échanges avec une nappe phréatique» (Message LEaux 1987, 1166).

13. C'est donc au début des années 1990 que le Conseil fédéral donne enfin de l'importance à la zone littorale des lacs, en précisant que les lacs ne sauraient être «utilisés comme une aire de décharge» (Message LEaux 1987, 1167).

 

 

II.           Remarques générales

 

 

14. L'art. 39 LEaux reprend le principe de base énoncé à l'art. 6 de la même loi, à savoir l'interdiction d'introduire dans une eau des substances de nature à la polluer.

15. L'art. 6 LEaux vise à protéger les eaux contre des pollutions alors que l'art. 39 LEaux vise à limiter quantitativement les substances (non polluées) à introduire dans les lacs.

16. Cette disposition légale a fait l'objet d'une directive de l'OFEFP (OFEFP, Matériaux d'excavation), qui constitue une aide technique pour la planification et la réalisation des remblayages autorisés par la loi.

17. Le remblayage n'est toutefois pas totalement interdit puisque le législateur fédéral permet aux autorités cantonales de l'autoriser à certaines conditions, telles que l'exigence d'une construction qui ne peut être érigée ailleurs, qui répond à un intérêt public prépondérant ou encore si cette construction permet d'améliorer le rivage.

18. Ces conditions sont cependant assez floues; la jurisprudence et la doctrine ont essayé de les préciser et de les restreindre au fur et à mesure du temps.

19. La compétence législative de la Confédération s'est donc limitée à énoncer les principes nécessaires à la conservation des eaux dans l'intérêt général et a laissé aux cantons une marge de manœuvre assez large pour interpréter les conditions permettant un remblayage des lacs.

 

 

III.        Commentaire

 

 

A.           Interdiction d'introduire des substances solides dans les lacs (al. 1)

 

20. L'al. 1 pose le principe général d'interdiction de tout remblayage dans les lacs, même si les substances solides qu'on souhaite introduire ne sont pas de nature à polluer l'eau.

21. Selon la directive précitée de l'OFEV, il s'agit «d'une prescription quantitative selon laquelle les lacs ne doivent pas être assimilés à des décharges et les processus naturels d'atterrissement ne doivent pas être accélérés artificiellement. L'intégralité de la zone littorale, qui constitue la partie du lac la plus productive au plan biologique, doit également être garantie».

22. Dans son message, le Conseil fédéral rappelait qu'outre les prélèvements, d'autres interventions de l'homme ont parfois porté de graves préjudices à nos eaux. C'est ainsi que de nombreux ruisseaux et rivières ont fait l'objet de voûtages, de corrections, d'endiguements excessifs et que les rives des lacs ont été remblayées. Il craignait non seulement que les lacs ne soient considérés comme des aires de décharges mais redoutait également que les matériaux déposés dans le fond des lacs ne perturbent le jeu des courants et qu'en se désintégrant, ces remblais ne mettent en danger les frayères (Message LEaux 1987, 1167). D'après l'exécutif fédéral, toute intervention sur un écosystème lacustre est, d'une manière générale, susceptible de modifier son équilibre et agit directement ou indirectement sur les organismes et les processus biologiques.

23. Contrairement à l'art. 6 LEaux qui interdit de polluer directement ou indirectement les eaux et réprime tout risque concret de pollution, l'art. 39 al. 1 LEaux part du principe que toute immersion de matériaux solides dans un lac constitue une pollution. Une telle immersion de matériaux non pollués agirait directement ou indirectement sur les organismes et les processus biologiques existant dans le lac.

24. Pour l'essentiel, la LEaux tente avant tout d'éviter, dans la mesure du possible, des atteintes à la structure des cours d'eau et des lacs. Si cela n'est pas possible, il faut alors limiter ces atteintes au strict minimum et s'assurer que les interventions inévitables soient opérées avec modération et ménagement.

25. Il résulte de l'esprit de la LEaux que les déversements dans les lacs ne doivent être autorisés que dans des cas exceptionnels. Selon les juges genevois, «les conditions qui président à une telle autorisation ne sauraient être interprétées avec souplesse, mais doivent au contraire, lorsqu'elles s'appuient sur des notions juridiques indéterminées, être comprises dans un sens restrictif» (Tribunal administratif de première instance GE, Jugement du 28 juin 2013 [JTAPI/790/2013]).

 

B.            Autorisation de remblayage (al. 2)

 

26. L'alinéa 2 de l'art. 39 LEaux prévoit deux exceptions à cette interdiction de principe, pour lesquelles l'autorité cantonale peut autoriser le remblayage.

27. Constitue un remblayage l'action de mettre des matériaux ou du remblai pour hausser ou combler un lac. Est considéré comme un remblai, selon la doctrine, tout apport de matériaux solides qui entraîne une modification du fond lacustre et qui n'a qu'une fonction de soutien ou de stabilisation. Ainsi, les matériaux de remplissage ou le coulage de béton pour la construction d'installations portuaires, comme des murs ou des digues, sont considérés comme des remblais, à moins qu'ils ne servent qu'à sécuriser ou compléter des installations existantes sans entraîner de modification majeure du fond lacustre (Widmer Dreifuss, Sportanlagen, 410).

28. Les matériaux d'excavation minéraux non pollués ne représentent pas un danger aigu de pollution pour les eaux, mais leur immersion entraîne toujours des perturbations du système aquatique. L'immersion en lac de plus de 10'000 m3 de matériaux est même soumise à une étude d'impact en vertu du chiffre 30.3 de l'annexe de l'OEIE.

29. L'art. 39 al. 2 LEaux ne permet l'introduction de substances solides dans les lacs qu'à plusieurs conditions énoncées à la lettre a. Alternativement, l'art. 39 al. 2 LEaux permet l'introduction de telles substances si cela permet une amélioration du rivage au sens de la let. b. Dans tous les cas, le projet ne peut être autorisé qu'à la condition que les remblayages soient réalisés le plus naturellement possible et que la végétation riveraine détruite soit remplacée, conformément à l'al. 3.

1.             Art. 39 al. 2 let. a LEaux

30. Les conditions de l'art. 39 al. 2 let. a LEaux sont les suivantes:

  • il doit s'agir d'une construction;
  • cette construction ne peut être érigée en un autre lieu ;
  • la construction doit être située en zone bâtie;
  • des intérêts publics prépondérants exigent la suppression de la végétation riveraine et le remblayage;
  • il n'y a pas d'autre solution envisageable.

31. L'interprétation littérale du texte et une simple lecture des versions française, allemande ou italienne de la disposition légale indiquent que ces conditions sont cumulatives pour que l'autorité cantonale autorise un remblayage.

Les remblayages sont destinés à des constructions

32. La législation fédérale, en particulier la LAT, ne définit pas la notion de «construction».

33. De jurisprudence constante, il faut entendre par constructions «tous les aménagements durables créés par la main de l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit qu'ils aient des effets sur l'équipement ou qu'ils soient susceptibles de porter atteinte à l'environnement» (ATF 123 II 256, cons. 3, in : JdT 1998 I, 551). Cette notion relève, selon la doctrine, du droit fédéral de sorte que les cantons ne peuvent pas s'en écarter; elle s'applique aussi bien aux ouvrages publics fédéraux, cantonaux ou communaux qu'aux ouvrages privés.

34. Est donc une construction au sens de l'art. 39 al. 2 let. a LEaux tout aménagement durable, créé par la main de l'homme, qui est fixé au sol et qui modifie sensiblement l'espace extérieur.

Les constructions ne peuvent être érigées en un autre lieu

35. L'implantation de la construction doit être appréciée en fonction des critères développés en droit de l'aménagement du territoire et en droit forestier (ATF 130 II 313, cons. 3.1.1, in : JdT 2005 I, 708; Seitz/Zimmerman, Jurisprudence LPN 1997–2007, 727).

36. En effet, cette notion de «l'implantation imposée par la destination de la construction» existe aussi à l'art. 24 LAT. Selon la doctrine, l'idée de l'implantation imposée par la destination signifie notamment que la construction ne peut, pour des raisons objectives, pas être édifiée à un autre endroit (Muggli, Commentaire LAT, art. 24 N°4). Il faut donc un rattachement objectif et nécessaire à un lieu précis, lié à la fonction de la construction.

37. En droit forestier, il faut ainsi démontrer «qu'il existe un intérêt public ou privé qui doit être placé au-dessus de l'intérêt que représente la conservation des fonctions forestières. La jurisprudence a précisé que l'exigence de l'art. 5 al. 2 let. a LFo est relative et qu'une pesée globale des intérêts doit être opérée dans chaque cas. Il n'est pas nécessaire de prouver la nécessité absolue de l'emplacement retenu pour le défrichement du moment que ce n'est qu'un des éléments à prendre en considération lors de la pesée des intérêts en présence. Ce qui est déterminant, c'est de savoir si les motifs de ce choix l'emportent sur l'intérêt au maintien total de la forêt» (TF 1C_621/2012 du 14 janvier 2014, cons. 5.1; TF 1C_623/2012 du 16 juillet 2013, cons. 2.1; ATF 119 Ib 397, 404, cons. 6a).

38. Selon la doctrine encore, la pesée des intérêts doit mettre en évidence l'absence de lieu alternatif possible sur lequel le projet ne serait non seulement pas contre-indiqué mais encore ne nécessiterait pas de remblai au sens de l'art. 39 LEaux (Sidi-Ali, Protection des biotopes, 169; Widmer Dreifuss, Sportanlagen, 411).

39. D'après la jurisprudence constante du Tribunal fédéral relative à l'art. 24 al. 1 LAT, «l'implantation d'une installation est imposée par sa destination lorsqu'elle requiert un emplacement spécifique en dehors de la zone à bâtir pour des motifs techniques, d'exploitation, en raison de la disponibilité du sol ou encore lorsqu'elle est exclue de la zone à bâtir pour des motifs spécifiques. Une implantation relativement imposée par sa destination suffit. Il n'est pas nécessaire qu'absolument aucun autre emplacement n'entre en considération; il suffit que des raisons particulièrement importantes et objectives fassent apparaître l'emplacement prévu comme beaucoup plus avantageux que d'autres endroits à l'intérieur de la zone à bâtir» (ATF 136 II 214, cons. 2.1 in : JdT 2011 I, 473; ATF 133 II 409, cons. 4.2).

40. Néanmoins, l'examen de l'implantation imposée par la destination apparaît incomplet lorsque d'éventuels emplacements alternatifs n'ont pas été pris en considération (ATF 136 II 214, cons. 2.2 in : JdT 2011 I, 473; ATF 129 II 63, cons. 3.1).

41. Dans sa jurispridence récente relative à la forêt, le Tribunal fédéral a considéré qu'il faut notamment «exposer quels obstacles urbanistiques ou géologiques s'opposeriaent absolument à une implantation de bâtiments plus respectueux de l'aire forestière actuelle». Il ajoute qu'il faut également «examiner si un projet de moindre envergure serait mieux adapté à la configuration des lieux» (TF 1C_163/2011 du 15 juin 2012, cons. 2.3).

42. Selon les juges genevois du Tribunal administratif de première instance, «on ne saurait comprendre correctement la condition relative à l'impossibilité d'ériger la construction en un autre lieu en faisant abstraction du but poursuivi par l'art. 39 LEaux, à savoir éviter dans toute la mesure du possible de nouveaux déversements de matériaux solides dans les lacs». Les juges cantonaux estiment même qu'il n'y a pas d'intérêt, sous l'angle de l'art. 39 LEaux, à examiner d'autres emplacements si ceux-ci impliquent également des déversements, du moins s'ils sont d'une ampleur équivalente (Tribunal administratif de première instance GE, Jugement du 28 juin 2013 (JTAPI/790/2013)).

43. La jurisprudence du Tribunal fédéral considère néanmoins qu'un propriétaire riverain, même s'il n'a généralement pas un droit au maintien d'un accès direct au domaine public du lac – cette possibilité ne représentant juridiquement qu'un avantage de fait – peut avoir accès au lac car cela fait partie de l'utilisation normale de la rive du lac par le propriétaire du fonds riverain (ATF 105 Ia 219, cons. 2; ATF 132 II 19, cons. 2.5). Il en résulte que les ouvrages nécessaires à cet accès au lac sont en principe conformes à l'affectation de la «zone lacustre».

44. Le Tribunal fédéral a aussi admis qu'un chemin pédestre destiné à faciliter à la population l'accès aux rives d'un lac ne peut, par la force des choses, que se trouver sur la rive et que tout autre emplacement ne remplirait pas l'objectif d'intérêt public d'accès aux rives (ATF 114 Ia 233, cons. 4; ATF 107 Ib 229). Notre Haute Cour a également considéré que l'implantation d'une jetée portuaire de 2 m de large et de 150 m de long, qui s'écartait de 50 m du rivage et qui devait servir également de chemin de rive, s'imposait par sa destination (Huber-Wälchli/Keller, Jurisprudence jusqu'en 2002, 441).

45. Il ressort de la jurisprudence constante que, du fait de leur destination, un port, une digue, une plage ou un pont ne peuvent être construits qu'à proximité immédiate d'un lac.

46. Les juges genevois ont même admis que l'implantation d'une plage publique de 3,5 ha de remblais ne pouvait se réaliser qu'à proximité du lac mais, selon l'autorité judiciaire cantonale, ce projet d'implantation avait cependant été insuffisamment examiné et il fallait aussi étudier si le volume de matériaux à déverser serait le même en tout lieu ou si, au contraire, certains autres endroits auraient permis une moindre emprise du lac (Tribunal administratif de première instance GE, Jugement du 28 juin 2013 (JTAPI/790/2013), 42).

47. On retiendra donc qu'il faut examiner pour, dans chaque cas d'espèce, s'il n'existe pas un autre lieu alternatif où l'ouvrage peut être construit.

Les constructions sont situées en zone à bâtir

48. L'art. 39 al. 2 let. a LEaux ne permet le remblayage que si la construction est située en zone à bâtir.

49. Les zones à bâtir sont avant tout définies par le droit fédéral, à savoir l'art. 15 LAT révisé en 2010. La volonté du Conseil fédéral est de «contenir la dispersion des constructions et – comme corollaire à un renforcement du développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti – à mieux protéger les terres cultivables. Les buts de l'aménagement du territoire doivent être complétés de façon que le principe de la séparation entre les territoires constructibles et les territoires non constructibles, le développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti et la nécessité de créer un milieu bâti compact soient désormais expressément mentionnés» (Message révision LAT 2010, 966). «Il faut, en règle générale, délimiter des zones à bâtir compactes et limiter la surface de zone à bâtir au strict minimum. Etant donné que les habitats intacts dignes de protection revêtent une grande importance pour la biodiversité par leur rôle de connexion aux abords et à l'intérieur des territoires bâtis, la délimitation des zones à bâtir doit expressément préserver la nature, en plus du paysage» (Message révision LAT 2010, 982).

50. La conformité de l'affectation de la zone est donc une question de droit fédéral. La construction doit être conforme à l'affectation de la zone lorsque la destination de la construction concorde avec la fonction du but de la zone considérée.

51. Lorsque l'art. 39 al. 2 let. a LEaux exige que la construction envisagée doit être située en zone bâtie, cette disposition légale répond aux art. 15 et art. 22 al. 2 let. a LAT qui consacrent le principe que toute construction doit être conforme à l'affectation de la zone.

52. Or, selon l'art. 17 al. 2 let. a LAT, les lacs et leurs rives ainsi que les cours d'eau constituent des zones à protéger. Pour ces objets, il appartient aux cantons de délimiter les zones à protéger ou prévoir d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT). Pour ces objets, le droit cantonal peut ainsi prescrire d'autres mesures adéquates.

53. La LAT laisse en effet aux collectivités territoriales le soin de préciser des usages spécifiques pour de telles zones. Cela vaut non seulement pour la zone à bâtir mais également, en vertu de l'art. 18 al. 1 LAT, pour des périmètres situés hors de la zone à bâtir, qu'il s'agisse de permettre la réalisation d'un projet déterminé – par exemple une plage – ou de régler un mode d'utilisation du sol inhérent aux lieux – par exemple une zone de détente, de loisirs, d'activités sportives, etc. (Brandt/Moor, Commentaire LAT, art. 18 N 9).

54. Par ailleurs, dans l'énumération des principes régissant l'aménagement du territoire énoncés à l'art. 3 LAT, il y a lieu de relever que son alinéa 2 let. c prévoit de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives pour le passage le long de celles-ci. Ces principes constituent des lignes directrices, des normes programmatiques et laissent une marge d'appréciation assez grande aux autorités cantonales de planification (Message LAT 1978, 1017).

55. La jurisprudence constante relève que les principes formulés par la LAT ont valeur d'éléments d'appréciation et ne sauraient être invoqués directement par le citoyen, lequel ne saurait se prévaloir d'une obligation de prester de la part de l'Etat (ATF 115 Ia 353, cons. 3d).

56. Cela ne signifie pas que les lacs et leurs rives doivent, en vertu du droit fédéral, être libres de constructions ou d'installations. D'après la doctrine, celles-ci peuvent être admises – sur la base d'une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, le cas échéant après l'adoption d'un plan d'affectation spécial (par exemple pour un port ou des installations nautiques importantes), ou au contraire sur la base d'une dérogation selon les art. 24 ss LAT – si leur implantation sur le lac ou sur la rive est justifiée par des intérêts publics prépondérants ou si elle est imposée par leur destination.

57. Ainsi, le droit fédéral n'exclut pas que certaines constructions ou installations sur un lac ou ses rives soient conformes à l'affectation de la zone à protéger. Selon le Tribunal fédéral, hors de la zone à bâtir, de façon générale, la conformité est toutefois liée à la nécessité: la construction doit être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux besoins objectifs du propriétaire ou de l'exploitant. Cette clause du besoin est clairement exprimée pour les zones agricoles. Le Tribunal fédéral considère même que «des exigences analogues doivent être posées pour les constructions conformes à leur affectation des zones à protéger au sens de l'art. 17 LAT» (ATF 132 II 10, cons. 2.4).

58. D'ailleurs, l'art. 41c al. 1 OEaux le rappelle, puisqu'il prévoit expressément que des constructions peuvent être autorisées mais à condition d'être conformes à l'affectation de la zone.

59. Ainsi, le Tribunal fédéral a admis comme conforme à la zone lacustre l'agrandissement d'un ponton existant (ATF 132 II 10, cons. 2.5). Il a également considéré, comme conforme à la zone protégée, un espace de délassement comprenant une plage et un espace d'activités sportives à destination du public ou encore l'édification d'un restaurant, d'un kiosque, de vestiaire et de toilettes dès lors que ces constructions sont destinées aux baigneurs et ouvertes de manière saisonnière (ATF 118 Ib 503, cons. 5c et d, in : JdT 1994 I, 426).

Des intérêts publics prépondérants exigent ces constructions

60. La balance des intérêts s'effectue entre l'intérêt à la préservation d'un plan d'eau visé et un autre intérêt public, sur la base de l'étude d'impact sur l'environnement ou de la notice d'impact (TA AC 97/0025 du 14 février 2000, cons. 5b, in: RDAF 2000 I, 242; Sidi-Ali, Protection des biotopes, 173).

61. Comme mentionné plus haut, la LAT et la LEaux ont, toutes les deux, pour but principal de protéger les bases naturelles de la vie et de préserver dans la mesure du possible les parties de territoire qui se distinguent par leur beauté ou leur fonction écologique marquante.

62. En se fondant sur ces objectifs, le Tribunal fédéral a précisé que la protection des rives du lac découle des principes fondamentaux de l'aménagement du territoire (ATF 114 Ia 233, cons. 4a).

63. Il a ainsi admis qu'un chemin riverain tracé à proximité immédiate d'une rive peut être considéré comme relevant de l'intérêt public et qu'il n'y avait pas violation de la propriété privée lorsque les alignements permettent de réaliser un chemin selon un tracé raisonnable et respectueux de la sphère privée.

64. Un tel chemin constitue une mesure d'aménagement à la fois nécessaire et proportionée (ATF 114 Ia 233; 118 Ia 394; 107 Ib 229, cons. 1d, in : JdT 1982 I, 246).

65. Le Tribunal fédéral a également reconnu l'existence d'un intérêt public à l'emplacement d'un port, du moment que le choix était conforme au plan directeur et que les intérêts relatifs à la protection des eaux avaient été pris en considération (Huber-Wälchli/Keller, Jurisprudence jusqu'en 2002, 441).

66. Par ailleurs, l'art. 41c al. 1 OEaux donne quelques exemples d'installations dont l'implantation est imposée par sa destination et qui servent les intérêts publics. Il s'agit de chemins pour piétions et de randonnées pédestres, des centrales et des ponts ou encore d'un port (ATF 113 Ib 371, cons. 5, in : JdT 1989 I, 507).

67. La doctrine admet comme intérêts publics l'intérêt à la protection du site, à l'accès public aux rives, les intérêts régionaux touristiques ou économiques ou encore le besoin d'installations sportives. On tiendra compte, dans le cadre de la pesée des intérêts, des éventuelles améliorations que le projet apporte du point de vue écologique. La preuve d'un intérêt public prépondérant est facilitée lorsque le projet s'insère dans un plan directeur (Widmer Dreifuss, Sportanlagen, 411 s.)

68. L'implantation d'une construction sur les rives du lac peut cependant prétériter la faune et la flore qui s'y trouvent.

69. En vertu de l'art. 3 al. 2 let. b LAT, la protection de la nature et la flore fait aussi partie des buts assignés par le législateur fédéral aux autorités cantonales lors de leur planification. Cet objectif est d'ailleurs repris à l'art. 18 al. 1 bis LPN aux termes duquel «il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses». En outre, l'art. 21 al. 1 LPN énonce que «la végétation des rives ne doit pas être essartée ni recouverte ou détruite d'une autre manière».

70. Il apparaît ainsi que les intérêts d'aménagement du territoire de rendre accessibles les rives du lac et les intérêts liés à la protection de la nature semblent contradictoires. Il apparaît, bien souvent, que certains sites du bord de lac sont sensibles et constituent des sites naturels protégés abritant des biotopes et une biodiversité très riche. Dans ce cas, la pesée de ces intérêts tous deux d'importance générale et à priori divergents apparaît délicate.

71. Le Tribunal fédéral a aussi posé des exigences assez strictes pour admettre la licéité d'atteintes aux rives d'un lac (Seitz/Zimmerman, Jurisprudence LPN 1997–2007, 750).

72. C'est ainsi que le Tribunal fédéral a refusé un projet de remblayage pour construire une route cantonale provisoire de délestage, dans un secteur de campagne, le long du Rhône, qui nécessitait le défrichement de plus de 1'850 m2 de forêt et de 650 m2 de végétation de rive (ATF 130 II 313, cons. 3.1 in : JdT 2005 I, 706, cons. 3.1).

73. Il en résulte que, concrètement, il faut déterminer si le remblayage envisagé est plus important que la préservation d'une portion d'une rive du lac, constituée d'herbiers lacustres et de la faune qui lui est liée.

L'objectif visé par le remblayage ne peut être atteint autrement

74. Cette condition relative à l'impossibilité d'atteindre autrement l'objectif visé a pour but de garantir qu'entre les intérêts opposés relevant, d'une part, du remblayage projeté et, d'autre part, de la préservation du lac, le remblayage apparaît indispensable à la réalisation du but poursuivi par le projet. Il faut donc démontrer qu'aucune solution alternative ne peut être retenue pour des motifs techniques ou d'aménagement du territoire. Il faut également démontrer avoir entrepris ce qui pouvait l'être raisonnablement en vue de réaliser le remblayage le moins dommageable pour le milieu lacustre. Des motifs purement financiers ou politiques ne sont pas pertinents pour l'appréciation de ces alternatives (Widmer Dreifuss, Sportanlagen, 410).

75. Cette condition rappelle le principe de la subsidiarité bien connu dans la pesée des intérêts divergents.

76. Il faut donc examiner dans chaque cas d'espèce si la construction envisagée peut être réalisée sans remblais ou, à tout le moins, avec le moins de remblais possible.

 

2.             L'autorisation fondée sur l'art. 39 al. 2 let. b LEaux

 

77. L'art. 39 al. 2 let. b LEaux déroge à l'interdiction de déversement de matériaux solides dans le lac si cela permet une amélioration du rivage. Il faut donc comprendre qu'un remblayage est permis s'il permet de protéger, voire d'améliorer les fonctions écologiques des rives.

78. Dans ce cas, le remblayage permet d'améliorer la fange du rivage baigné par les eaux du lac. Les remblais servent alors à recréer des roselières ou biotopes particulièrement intéressants du point de vue de la protection des milieux naturels et du paysage. Dans tous les cas, les surfaces littorales remblayées doivent être minimisées et leur importance doit être déterminée par la vocation principale du projet. Les remblayages doivent être réalisés de manière la plus naturelle possible. Des mesures visant à augmenter la valeur biologique et paysagère du rivage peuvent être exigées.

79. Il faut là encore démontrer que le remblayage a une incidence dont les aspects positifs l'emporteraient sur ses aspects négatifs. Tel serait le cas d'une grève naturelle qui présente à l'évidence des avantages biologiques pour la rive.

 

C.           Conditions de remblayage (al. 3)

 

80. Aux termes de l'art. 39 al. 3 LEaux, les remblayages doivent être réalisés le plus naturellement possible.

81. Les techniques de remblayage naturel varient en fonction des circonstances particulières, de l'écosystème de nos lacs, de l'existence d'une végétation riveraine et de l'importance d'une intégration paysagère. C'est ainsi qu'il faut privilégier des techniques de génie végétal pour stabiliser les rives, la construction en épis des protections, l'utilisation de gravier et non de sable ou encore l'aménagement de pontons flottants ou de digues semi-perméables.

82. Selon l'art. 39 al. 3 LEaux, les remblayages dans un lac nécessitent aussi de remplacer la végétation riveraine détruite. La végétation riveraine fait en effet l'objet d'une protection spécifique dans le cadre de la LPN.

83. Cette disposition légale poursuit le même objectif que celui contenu à l'art. 21 LPN, qui a pour teneur que la végétation des rives (roselières et jonchères, végétation alluviale et autres formations végétales naturelles riveraines) ne doit pas être essartée ni recouverte ou détruite d'une autre manière.

84. La végétation des rives est un concept ouvert, déterminé par des critères qui relèvent à la fois de la flore, de l'hydrologie et de la qualité du sol qu'il faut apprécier aussi bien sous l'angle de la qualité que de la quantité (Jenni, Biotopes protégés, 476; Seitz/Zimmerman, Jurisprudence LPN 1997–2007, 723 s.).

85. Le Tribunal fédéral a relevé que les plantes aquatiques à proximité de la rive d'un lac, dans une zone riveraine parallèle à la rive de 2 à 6 m de profondeur, constituée de gravier, de pierre et de sable, descendant en direction du centre du lac sur une distance de 30 à 50 m, constituent de la végétation de rive au sens de l'art. 21 LPN (TF 1A.30/2006 du 10 octobre 2006, cons. 3.2; in: ZBI 2007, 512).

86. Selon la doctrine, un tel remplacement est admissible sous la forme d'un remplacement qualitatif, et non pas seulement quantitatif, lorsque la reconstitution sur place n'est pas possible. Il faut recréer un biotope du même type ou d'un autre type ailleurs. C'est la plus-value obtenue ailleurs qui définit la valeur de remplacement de la végétation riveraine (Sidi-Ali, Protection des biotopes, 181).

87. Il faut que le résultat obtenu permette de respecter la stricte protection dont la végétation rivulaire bénéficie en vertu de l'art. 18 al. 1ter LPN (ATF 114 Ib 268, cons. 4; Jenni, Biotopes protégés, 16).

88. L'alinéa 2 de l'art. 22 LPN permet toutefois des exceptions à l'interdiction de détruire la végétation de rive. L'autorité cantonale peut notamment autoriser la suppression de la végétation existant sur des rives dans le cas de projets qui ne peuvent être réalisés ailleurs et qui ne contreviennent pas à la législation en matière de police des eaux et de protection des eaux.

89. Cette dérogation de l'art. 22 al. 2 LPN est subordonnée à ce que le projet ne peut être réalisé ailleurs, à ce qu'il soit conforme à la législation en matière de protection des eaux et, enfin, qu'après la pesée des intérêts en présence il apparaît que la destruction de la végétation peut être exceptionnellement autorisée.

90. Concernant la condition relative à ce que le projet ne puisse être réalisé ailleurs, il s'agit de la même exigence prévue à l'art. 39 al. 2 LEaux. «La ‹Standortgebundenheit› doit être appréciée en application des critères développés en droit de l'aménagement du territoire et en droit forestier. De la sorte, une ‹Standortgebundenheit› relative ne suffit pas» (Seitz/Zimmerman, Jurisprudence LPN 1997–2007, 727).

91. D'après le Tribunal fédéral, «la suppression de la végétation des rives peut être autorisée uniquement si elle est nécessaire à un projet dont l'implantation est imposée par sa destination et que ce projet est admis soit en vertu de la Loi sur la police des eaux, de la LACE, de la LFH, soit en vertu de la LEaux». Le Tribunal fédéral précise que «le nombre d'atteintes possibles et la latitude de jugement de l'autorité compétente sont désormais limitées à celles que les législations spéciales autorisent expressément» (ATF 130 II 313, cons. 3.4, in : JdT 2005 I, 710).

92. Il faut donc que ces atteintes soient expressément admises par ces législations spécifiques.

93. C'est ainsi que la jurisprudence de notre Haute Cour cite les cas autorisés par ces législations, à savoir les mesures de protection contre les crues ainsi que celles en relation avec l'utilisation de la force hydraulique, les prélèvements d'eau, les endiguements et corrections de cours d'eau, la couverture et la mise sous terre exceptionnelle de cours d'eau, l'interdiction exceptionnelle de substances solides dans les lacs, le curage et la vidange des bassins de retenue, le prélèvement et le déversement d'eau ainsi que l'exploitation de gravier, de sable ou d'autres matériaux.

94. Le Tribunal fédéral a très clairement confirmé que la suppression de la végétation de rives n'entre en ligne de compte que pour des constructions conformes à la LEaux ou aux autres lois relatives aux eaux. Il a même reconnu que l'art. 22 al. 2 LPN constitue une base légale suffisante pour restreindre la propriété (TF 1C_448/2011 du 5 juillet 2012, cons. 2.9, in : DEP 2012, 671).

95. Force est donc de constater que les critères pour autoriser la suppression de la végétation de rive au sens de l'art. 22 LPN sont les mêmes que l'autorisation d'introduire des substances solides dans les lacs au sens de l'art. 39 LEaux. Dès lors que l'examen des conditions de l'art. 39 LEaux aboutit à autoriser expressément le remblai du lac, on doit admettre que la suppression de la végétation occupée dans le secteur à remblayer doit également être autorisée.

 

D.           Conclusion

 

96. Il apparaît qu'en Suisse les prescriptions relatives aux déversements de substances solides dans les lacs sont assez restrictives. Il faut que ces remblayages entrent dans le cadre d'un projet de revitalisation du lac ou dans le cadre d'une construction qui ne peut être érigée ailleurs et qui présente un intérêt public prépondérant tout en ménageant les autres législations relatives à la protection des eaux, de la pêche, de la protection de la nature et du paysage.

97. De plus, l'interprétation large donnée par le Tribunal fédéral à la notion de «végétation de rive» et son appréciation restrictive des atteintes admissibles donne en Suisse une très large protection aux rives de lacs.

98. Sur le plan international, une telle protection ne semble pas exister puisque plusieurs remblayages d'envergure ont été entrepris dont les plus spectaculaires sont la création du nouvel aéroport international de Hong Kong ou la création des Palm Islands à Dubai, ou encore, plus proche de nous, le remblayage du lac Léman en France, à proximité d'Evian, portant sur 3 ha et d'un volume de 80'000 m3 de remblais, inauguré en été 2013.

 

 

Zusammenfassung

Art. 39 GSchG verbietet das Einbringen von festen Stoffen in Seen, auch wenn diese das Wasser nicht verunreinigen können. Damit greift das Gesetz auf das Grundprinzip in Art. 6 GSchG zurück, wobei letzterer den qualitativen Wasserschutz bezweckt, über Art. 39 GSchG hingegen einen quantitativen Schutz hergestellt werden soll. Damit soll verhindert werden, dass Seen zu Schuttabladeplätzen verkommen und die natürlichen Prozesse der Verlandung künstlich beschleunigt werden. Ausserdem soll der Bestand der Uferzonen als biologisch wertvollster Teil des Sees gesichert werden. Abs. 1 geht davon aus, dass jedes Einbringen von festem Material in einen See eine Verunreinigung darstellt, da auch das Einbringen von nicht verschmutztem Material sich direkt oder indirekt auf die Organismen und die biologischen Prozesse im See auswirkt. Schüttungen sind jedoch nicht gänzlich verboten, da die Bundesgesetzgebung den Kantonen erlaubt, diese unter gewissen Bedingungen zu bewilligen. Bewilligt werden können Schüttungen gemäss Abs. 2 für standortgebundene Bauten in überbauten Gebieten (Bauzone) bei Vorliegen von überwiegenden öffentlichen Interessen und wenn sich der angestrebte Zweck anders nicht erreichen lässt (Bst. a) oder wenn dadurch eine Flachwasserzone verbessert werden kann (Bst. b). Fälle von Bst. b sind dann gegeben, wenn eine Schüttung dem Schutz oder der Verbesserung der ökologischen Funktionen der Ufer dient. In Bezug auf die Defitionen der einzelnen Begriffe sowie dem überwiegenden öffentlichen Interessen ist auf die langjährige Rechtsprechung im Raumplanungsrecht und im allgemeinen Verwaltungsrecht abzustellen. In allen Fällen ist eine Schüttung so natürlich wie möglich zu gestaleten und die zerstörte Ufervegetation zu ersetzen (Abs. 3). Die Bestimmungen im GSchG, weiterem Umweltrecht und dem Raumplanungsrecht sowie die Rechtsprechung sind in Bezug auf die Ablagerung von festen Stoffen restriktiv und dem Schutz der Ufervegetation äussert strikt. Damit wird ein weitgehender Schutz sichergestellt.

 

 

Bibliographie: Seitz Andreas/Zimmermann Willi, Loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) – jurisprudence du Tribunal fédéral de 1997 à 2007, in: DEP 2008, 659 ss (cit. Jurisprudence LPN 1997–2007); Sidi-Ali Karin, La protection des biotopes en droit suisse – étude de droit matériel, Genève 2008 (cit. Protection des biotopes); Widmer Dreifuss Thomas, Planung und Realisierung von Sportanlagen – Raumplanerische, baurechtliche und umweltrechtliche Aspekte beim Bau und der Sanierung von Sportanlagen, Zürich 2002 (zit. Sportanlagen).

 

 

Travaux préparatoires et sources juridiques officielles: Message concernant la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) du 27 février 1978, FF 1978 I 1007 ss (cit. Message LAT 1978); Jenni Hans-Peter, Problèmes juridiques concernant les biotopes protégés et notamment la végétation des rives selon la LPN et les lois voisines/expertise réalisée par Hans-Peter Jenni sur mandat de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, Cahier de l'environnement no. 126, Berne 1990 (cit. Biotopes protégés); Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), Matériaux d'excavation non pollués: immersion dans les lacs autorisée par LEaux, in: Informations concernant la protection des eaux no 32, Berne 1999 (cit. Matériaux d'excavation); Message concernant l'initiative populaire fédérale «Eaux vivantes (Initiative pour la renaturation)» du 27 juin 2007, FF 2007 5237 ss (cit. Message initiative Eaux vivantes 2007); Message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 959 ss (cit. Message révision LAT 2010) ; Commission Internationale Pour La Protection Des Eaux Du Léman (CIPEL), Etude de réflexion sur les activités et infrastructures de loisirs et de détente sur les rives du Léman, Rapport final, Septembre 2012 <http://www.cipel.org/publications/etudes-cipel/>, 11.11.2014 (cit. Rives du Léman).