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Art. 46 GSchG - Art. 46 LEaux

Ruch Alexander​

 

 

2. Abschnitt: Vollzug durch den Bund/ Section 2: Exécution par la Confédération

 

Aufsicht und Koordination

1         Der Bund beaufsichtigt den Vollzug dieses Gesetzes.

2         Der Bundesrat regelt die Koordination:

a.       der Gewässerschutzmassnahmen der Kantone;

b.       unter den Bundesstellen;

c.       zwischen Bundesstellen und Kantonen.

Surveillance et coordination

1         La Confédération surveille l'exécution de la présente loi.

2             Le Conseil fédéral règle la coordination:

a.       des mesures de protection des eaux que prennent les cantons;

b.       entre les services de la Confédération;

c.       entre les services de la Confédération et les cantons.

Vigilanza e coordinamento

1         La Confederazione vigila sull'esecuzione della presente legge.

2         Il Consiglio federale disciplina il coordinamento:

a.       delle misure di protezione delle acque di competenza dei Cantoni;

b.       tra i servizi della Confederazione;

c.       tra i servizi della Confederazione e i Cantoni.

 

Inhaltsübersicht

Entstehungsgeschichte1
II.    ​Allgemeine Bemerkungen3
III. Kommentierung5
A.Aufsicht über den Gesetzesvollzug (Abs. 1)5
B.Koordination (Abs. 2)10
​1.​Koordination der Gewässerschutzmassnahmen der Kantone12
​2.​Koordination unter den Bundesstellen17
​3.Koordination zwischen Bundesstellen und Kantonen20

 

 

I.              Entstehungsgeschichte

 

 

1. Das GSchG 1971 hatte in Art. 3 geregelt, dass dem Bund die Aufsicht über den Vollzug des Gesetzes obliegt (Abs. 1) und dass der Bund die Gewässerschutzmassnahmen der Kantone sowie seiner eigenen Anstalten und Betriebe koordiniert und die Beziehungen zwischen den Kantonen und seinen eigenen Anstalten und Betrieben ordnet (Abs. 2).

2. Der BR und das Parlament übernahmen die Vorschriften über die Aufsichts‑ und Koordinationsaufgaben des Bundes in abgeänderter Formulierung, aber inhaltlich gleichbedeutend aus dem GSchG 1971 ins geltende Gesetz. Seine Fassung ist bis heute gleich geblieben.

 

 

II.           Allgemeine Bemerkungen

 

 

3. Aufsicht und Koordination dienen je einzeln und in ihrem Zusammenspiel der regelkonformen Umsetzung des Gesetzes. Sie setzen, richtig verstanden, früh an, sind Daueraufgaben, verhindern Tatenlosigkeit und wirken unplanmässigem, ungezieltem und unsystematischem Vorgehen entgegen (vgl. Botschaft GSchG 1970, 444). Nicht nur was das Inhaltliche angeht, sondern auch beim Vorgehen kann der Gewässerschutz nur durch gemeinsame Anstrengungen von Bund, Kantonen und Gemeinden verwirklicht werden (vgl. Botschaft GSchG 1970, 436).

4. Von zentraler Bedeutung für die Koordination von Aufgaben und Tätigkeiten, die, wie der Gewässerschutz, räumliche Bedeutung und Auswirkungen haben, ist das Raumplanungsrecht. Das Vorgehen beim Gewässerschutz muss daher auch ein raumplanerisches sein (vgl. Botschaft GSchG 1970, 444; N 10).

 

 

III.        Kommentierung

 

 

A.           Aufsicht über den Gesetzesvollzug (Abs. 1)

 

5. Zur erstrangigen Vollzugsaufgabe des Bundes gehört die Aufsicht über den Vollzug des Gesetzes. Vollzug bedeutet den Einsatz von Instrumenten, mit denen das Gesetz umgesetzt wird: dem Gesetz nachgeordnete Rechtsetzung (des BR, der Kantone, der Gemeinden), Pläne, Verfügungen, Verträge, Realakte. Alle diese Handlungsformen sind der Aufsicht des Bundes ausgesetzt.

6. Mit dem Begriff der Aufsicht ist grundsätzlich jede Kontrolltätigkeit gemeint, die der Bund ausüben kann. Dazu zählt die Oberaufsicht der BVers über den BR (und die Bundesverwaltung) nach Art. 169 Abs. 1 BV, was eigenständige Aufsicht und nicht Aufsicht über die Aufsicht ist (vgl. z.B. Aubert, Petit commentaire Cst., Art. 169 N 4 ff.; Tschannen, Staatsrecht, § 35 N 7 ff.); sodann die Aufsicht des BR (als Kollegium) über die Bundesverwaltung, Aufsicht, die mit der Leitungsfunktion des BR verknüpft ist (Art. 187 Abs. 1 Bst. a/Art. 178 Abs. 1 BV, vgl. Biaggini, BV-Kommentar, Art. 187 N 5 f.; Mahon, Petit commentaire Cst., Art. 187 N 5). Der Aufsicht von BVers und BR unterliegen auch die Träger von Bundesaufgaben, die ausserhalb der Bundesverwaltung stehen (mittelbare Verwaltung) (Art. 169 Abs. 1 und 187 Abs. 1 Bst. a BV).

7. Ausserhalb der Bundesverwaltung sind Adressaten der Aufsicht in erster Linie die Kantone. Die Aufsichtskompetenz liegt sowohl bei der BVers (Art. 173 Abs. 1 Bst. e BV; vgl. Biaggini, BV-Kommentar, Art. 173 N 17) als auch beim BR (Art. 186 Abs. 4 BV; vgl. Ruch, St. Galler Kommentar, Art. 186 N 15 ff.). Wenn eine mangelhafte Umsetzung des GSchG in den Gemeinden festgestellt wird, hat der BR den Kanton zu ermahnen, seine Aufsicht über die Gemeinden auszuüben (Aufsicht über die Aufsicht). Dennoch kann sich der BR auch direkt an Gemeinden wenden, z.B. gerade im Bereich der Umwelt (vgl. Eichenberger, Kommentar aBV, Art. 102, N 37). Ausserdem unterliegen die Tätigkeiten von Privaten der Aufsicht des Bundes, soweit sie in der Umsetzung des GSchG tätig sind.

8. Die zu ergreifenden Massnahmen ergeben sich aus der Art der Aufsicht. Die BVers ergreift gegenüber dem BR Massnahmen der Oberaufsicht, die keine direkten Korrekturen bewirken können und keine Entscheidungs‑ und Weisungsrechte beinhalten (vgl. Mastronardi, St. Galler Kommentar, Art. 169 N 6). Die Aufsicht des BR gegenüber der Bundesverwaltung ist Dienstaufsicht und erlaubt es dem BR daher, alle Massnahmen zu ergreifen, die die Umsetzung des GSchG nach Gesichtspunkten der Recht‑ und Zweckmässigkeit sowie der Angemessenheit gewährleisten. Gegenüber den Kantonen ist in erster Linie der BR zu Massnahmen verpflichtet; sie reichen von Auskünften, Infomationen, informellen Kontakten als Mittel der einvernehmlichen Rechtsbefolgung (vgl. Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, N 1126) über förmliche Beanstandungen, Kreisschreiben, Richtlinien, Weisungen (allgemeiner Art oder an einen bestimmten Kanton gerichtet) bis zu Zwangsmassnahmen (vgl. bei Ruch, St. Galler Kommentar, Art. 186 N 18 mit Literaturhinweisen).

9. Zur Ergreifung von Zwangsmassnahmen gegenüber Kantonen bestehen parallele Kompetenzen von BVers und BR (Art. 173 Abs. 1 Bst. e BV: Die BVers trifft Massnahmen zur Durchsetzung des Bundesrechts; Art. 186 Abs. 4 BV: Der BR sorgt für die Einhaltung des Bundesrechts; zur Parallelität vgl. Aubert, Petit commentaire Cst., Art. 173 N 16). Zwangsmassnahmen sind z.B. die Aufhebung kantonaler Vollzugsakte und die Ersatzvornahme, im Extremfall die eigentliche Bundesexekution. Die Aufhebung von kantonalen Anwendungsakten kann den ordentlichen Aufsichtsmitteln, die Ersatz-vornahme aber der Bundesexekution zugerechnet werden (s. Häfelin/
Haller/Keller, Bundesstaatsrecht, N 1223 und 1233 ff.); beide Zwangsmittel können aber auch als Typen der Bundesexekution aufgefasst werden (vgl. Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, N 1131; Aubert, Petit commentaire Cst., Art. 49 Anm. 16 und N 16). Die Ersatzvornahme bedeutet, dass der BR an Stelle und auf Kosten des Kantons die Vollzugshandlung vornimmt; vorausgehen muss eine Androhung unter Fristsetzung
(vgl. Tschannen, Staatsrecht, § 26 N 30). Der BR kann z.B. an Stelle des säumigen Kantons kantonale Vollzugsbestimmungen erlassen (vgl. Häfelin/Haller/Keller, Bundesstaatsrecht, N 1235). Ersatzvornahme und Aufhebung kantonaler Vollzugsakte sind auch ohne besondere gesetzliche Grundlage, im vorliegenden Fall im GSchG, zulässig, da sie eine bereits bestehende gesetzliche Pflicht sicherstellen wollen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, N 1159; Tschannen, Staatsrecht, § 26 N 32). Die Vornahme von Zwangsmassnahmen kann delegiert werden, von der BVers an den BR, vom BR an eine untergeordnete Verwaltungsstelle (vgl. Biaggini, BV-Kommentar, Art. 173 N 17 i.V.m. Art. 49 N 21; Mahon, Petit commentaire Cst., Art. 186 N 12).

 

B.            Koordination (Abs. 2)

 

10. Koordination ist die Abstimmung verschiedener Vorgänge, Tätigkeiten oder Massnahmen, die miteinander in irgendeiner Weise in Berührung kommen und gegenseitig zugeordnet werden müssen. Zu gewährleisten sind kohärente, lückenlose, widerspruchsfreie Entscheide, die unter Einbezug aller für ein konkretes Vorhaben wesentlichen Gesichtspunkte und Elemente zustandekommen und die auf einer umfassenden Abwägung der im Spiel stehenden Interessen beruhen müssen. Wenn eine Massnahme mit einer oder mehreren anderen koordiniert werden muss, ist Planung notwendig; es wird vom Planvorbehalt (réserve du plan) gesprochen (Flückiger, Plans, 29). Die Raumplanung ist schlechthin das Mittel der Koordination in Raum und Zeit (Moor, Kommentar RPG, Einleitung N 111). Abs. 2 stellt den immanenten Zusammenhang von Gewässerschutz und Raumplanung her (zur Bedeutung und zu den Grundsätzen der raumplanerischen Koordination s. Marti, Kommentar RPG, Art. 25a N 15 ff.; Ruch, St. Galler Kommentar, Art. 75 N 18).

11. Abs. 2 erteilt dem BR den Auftrag, die Koordination in drei Ebenen zu regeln: erstens unter den Kantonen, soweit es um Gewässerschutzmassnahmen der Kantone geht; zweitens unter den Bundesstellen; drittens zwischen Bundesstellen und Kantonen. Der Begriff der Regelung, wie er in Abs. 2 verwendet wird, steht im Zusammenhang mit der Aufsicht und dem Gesetzesvollzug. Er erfasst alle Massnahmen, die der richtigen Umsetzung des Gesetzes dienen: den Erlass von Rechtssätzen (für den BR somit auf Verordnungsstufe), von verwaltungsinternen Regelungen («Verwaltungsverordnungen», Reglementen, allgemeinen Anweisungen usw.) sowie Anweisungen im Einzelfall.

 

1.             Koordination der Gewässerschutzmassnahmen der Kantone

 

12. Der BR hat die Koordination der Gewässerschutzmassnahmen der Kantone in Art. 46 GSchV geregelt. Vorweg verpflichtet er «die Kantone, die Massnahmen nach dieser Verordnung soweit erforderlich aufeinander und mit Massnahmen aus anderen Bereichen» abzustimmen. Zwei Wendungen veranlassen zu Kritik: Erstens kann der BR die Koordination nicht auf Massnahmen «nach dieser Verordnung» begrenzen, auch wenn die GSchV alles enthalten sollte, was zur Umsetzung des Gesetzes notwendig ist. Schon formal hat der BR, dem es um den Vollzug des Gesetzes gehen muss, seine Anweisung auf das Gesetz bzw. die Gesetzgebung über den Gewässerschutz auszurichten. Zweitens verfiel der BR einer bekannten Formulierungsschwäche, indem er die Koordination – gewissermassen nur – «soweit erforderlich» verlangt. Staatliche Behörden können überhaupt nur handeln, soweit es erforderlich ist. Was nicht notwendig ist, können sie nicht tun. Die Streichung von «soweit erforderlich» machte die Vorschrift zudem prägnanter und verdeutlichte, dass die Koordination eine Daueraufgabe der Kantone ist.

13. Wichtig ist ferner, dass die Koordination auch andere Bereiche als den Gewässerschutz nach GSchG und GSchV erfasst, nämlich alle (anderen) Bereiche, die mit dem Gewässerschutz in Berührung kommen (können). Art. 46 Abs. 1 Satz 2 GSchV verpflichtet die Kantone zudem zu einer Koordination der Massnahmen mit den Nachbarkantonen, denn die Aufgabe der Abstimmung von gewässerschutzrechtlichen Massnahmen macht an den Kantonsgrenzen nicht halt. Die eminent raumplanerische Komponente der gewässerschutzrechtlichen Koordination ist offensichtlich.

14. Mit der Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011, in Kraft seit 1. Juni 2011, wurde den Kantonen auferlegt, «bei der Erstellung der Richt‑ und Nutzungsplanung die Planungen nach dieser Verordnung» – d.h. die gewässerschutzrechtlichen Planungen – zu berücksichtigen (Art. 46 Abs. 1bis GSchV). Mit «berücksichtigen» ist die Koordination in materieller und formeller Hinsicht gemeint. Diese Vorschrift nimmt auf, was in der Raumplanung seit jeher gilt: die umfassende, stufengerechte Planung, die auf der Abwägung aller im Spiel stehenden Interessen beruht (vgl. BGE 120 Ib 400, 409 E. 5, Notwendigkeit der Alternativenprüfung und der regionalen statt nur lokalen Betrachtung; zur Stufengerechtheit vgl. BGer 1C_283/2012 vom 2. April 2014, E. 2.3.1; BGE 137 II 254, 257 E. 3.1). Art. 46 Abs. 1bis GSchV enthält keine (neuen) Anordnungen, die nicht ohnehin gälten.

15. Eine spezifische Regelung hat der BR bei der Trinkwasserversorgung getroffen: Bei der Erstellung der Versorgungsplanung für Trinkwasser haben die Kantone die genutzten und die zur Nutzung vorgesehenen Grundwasservorkommen zu erfassen und dafür zu sorgen, dass die verschiedenen Wasserentnahmen so aufeinander abgestimmt werden, dass keine übermässigen Entnahmen erfolgen und die Grundwasservorkommen haushälterisch genutzt werden (Art. 46 Abs. 2 GSchV; vgl. auch Art. 43 Abs. 1 und 2 GSchG).

16. Bei der Erteilung von Bewilligungen für Einleitungen verschmutzter Abwässer in Gewässer und in die öffentliche Kanalisation sowie für Versickerungen (Art. 6–8 GSchV) hat die Behörde auch die Anforderungen des Umweltschutzgesetzes an den Schutz der Bevölkerung vor Geruchsimmissionen und des Arbeitsgesetzes sowie des Unfallversicherungsgesetzes an den Schutz der Gesundheit des Personals von Abwasseranlagen zu berücksichtigen (Art. 46 Abs. 3 GSchV). Bei dieser Vorschrift handelt es sich um einen blossen Hinweis, eine Information an die Behörden, da die genannten «Anforderungen» ohne Weiteres beachtet werden müssen.

 

2.             Koordination unter den Bundesstellen

 

17. Nach Art. 46 Abs. 2 Bst. b GSchG regelt der BR die Koordination unter den Bundesstellen, eine Aufgabe, die er bereits nach dem GSchG 1971 hatte (N 1 f.). 1978 war die allgemeine Koordinationspflicht des BR auf allen Ebenen der Bundesverwaltung ins Verwaltungsorganisationsgesetz aufgenommen worden (Art. 4 Abs. 2 VwOG). Dieses Gesetz hatte auch bestimmt, dass, wenn ein Geschäft in den Bereich mehrerer Departemente fällt, die Beteiligten von sich aus für die gegenseitige Information und die Koordination sorgten, und dass ein Departement die Federführung des Geschäfts übernahm (Art. 57 VwOG). Sodann konnte der BR für die Behandlung koordinationsbedürftiger Geschäfte interdepartementale Koordinationsstellen, wie Konferenzen, Ausschüsse und Projektgruppen, einsetzen (Art. 59 VwOG). Überdies war die Koordination eine der Aufgaben der Generalsekretärenkonferenz (Art. 60 VwOG).

18. Das Nachfolgegesetz des VwOG, das geltende RVOG, regelt die Koordination ebenfalls an verschiedenen Stellen. Nach Art. 25 Abs. 2 Bst. a RVOG sorgt der Bundespräsident dafür, dass der BR seine Aufgaben rechtzeitig, zweckmässig und koordiniert an die Hand nimmt und abschliesst. Die Bundeskanzlerin unterstützt den Bundespräsidenten und den BR bei der Koordination auf Regierungsebene (Art. 32 Bst. a RVOG) und sorgt für die departementsübergreifende Koordination (Art. 33 Abs. 1 RVOG). Koordinationsaufgaben nehmen ferner die Ausschüsse des BR (Art. 52 RVOG) und die Generalsekretärenkonferenz unter der Leitung des Bundeskanzlers wahr, die die Koordinationstätigkeit der Bundesverwaltung steuert (Art. 53 RVOG). Obwohl oberstes Koordinationsorgan der BR ist, obliegt die Koordination zu einem erheblichen Teil dem Bundeskanzler (vgl. Sägesser, Handkommentar RVOG, Art. 32 N 9 f.). Man kann feststellen, dass der Auftrag in Art. 46 Abs. 2 Bst. b GSchG durch verschiedene allgemeine gesetzliche Vorschriften und ihre Umsetzung abgelöst worden ist.

19. In der Überwachung der Inspektionen der Landwirtschaftsbetriebe im Hinblick auf die Einhaltung von gewässerschutzrechtlichen Anforderungen koordiniert das zuständige Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) mit dem Bundesamt für Veterinärwesen, dem Bundesamt für Umwelt, dem Bundesamt für Gesundheit und der Bundeseinheit für die Lebensmittelkette (Art. 5 Abs. 1 VKKL).

 

3.             Koordination zwischen Bundesstellen und Kantonen

 

20. Art. 46 Abs. 2 Bst. c GSchG bestimmt, dass der BR die Koordination zwischen Bundesstellen und Kantonen regelt. Ein Beispiel ist das Vorgehen bei durch landwirtschaftliche Betriebe verunreinigten oder gefährdeten Gewässern. Der Bund hat die Möglichkeit von finanziellen Anreizen an die Betriebe geschaffen (Art. 62a GSchG). Nach Art. 47 GSchV erarbeitet die kantonale Behörde Sanierungsprojekte und stimmt die vorgesehenen Massnahmen aufeinander ab. Das Umsetzungskonzept ist im Rahmen des Beitragsgesuchs dem BLW einzureichen. Dieses beurteilt die agronomischen und betriebswirtschaftlichen Aspekte, während das BAFU die Zweckmässigkeit der Massnahmen aus der Sicht des Gewässerschutzes beurteilt; bei der Umsetzung üben beide Ämter die «Oberkontrolle» aus (vgl. BLW/BAFU/BAG, Nitratprojekte, 14). Als förmlicher Rahmen dienen Programmvereinbarungen zwischen dem BLW und dem betreffenden Kanton (vgl. Art. 62a Abs. 4 GSchG; Art. 60 Abs. 1 Bst. b GSchV). Gegen Ende jeden Jahres stellt der Kanton dem Bund für jedes Projekt einzeln einen kurzen Bericht über den Stand der Umsetzung und über die Resultate der getroffenen Massnahmen zu. Gleichzeitig beantragt er die jährlichen Bundesmittel (vgl. BLW/BAFU/BAG, Nitratprojekte, 38). Dem BR kommt die Aufgabe zu, die Koordinationen zu überwachen und sicherzustellen.

 

 

Résumé

D'après l'al. 1 de l'art. 46 LEaux, la Confédération doit surveiller l'exécution de la LEaux. L'exécution comprend la mise en place d'instruments qui permettent l'application de la loi alors que la surveillance comprend chaque activité de contrôle que la Confédération doit exercer comme par ex. la haute surveillance de l'Assemblée fédérale sur le Conseil fédéral et l'administration fédérale (art. 169 al. 1 Cst.) ou la surveillance des cantons par l'Assemblée fédérale (art. 173 al. 1 let. e Cst.) et par le Conseil fédéral (art. 186 al. 4 Cst.) qui peuvent également prendre des mesures de contrainte (comme par ex. l'exécution par substitution).

Selon l'al. 2 de l'art. 46 LEaux, le Conseil fédéral règle premièrement la coordination des mesures de protection des eaux que prennent les cantons. Cette coordination est traitée à l'art. 46 OEaux qui dispose à son al. 1 que les cantons coordonnent entre elles les diverses mesures à prendre en vertu de l'OEaux. L'obligation de coordonner doit inclure toutes les mesures exigées en vertu de l'OEaux ainsi que celles prises dans d'autres domaines. Le Conseil fédéral doit deuxièmement régler la coordination entre les services de la Confédération qui est réglée par la LOGA, en particulier l'art. 33 al. 1 LOGA (coordination des affaires interdépartementales par la chancellerie) et les art. 52 et 53 LOGA (coordination au niveau gouvernemental).

Quant à la let. b de l'al. 2 de l'art. 46 LEaux, il règle la coordination entre les services de la Confédération et les cantons comme par ex. lors des mesures prises par l'agriculture (art. 62a al. 4 LEaux).

 

 

Literatur: Flückiger Alexandre, Le régime juridique des plans – l'exemple du plan de gestion des déchets, Bern 1996 (zit. Plans); Sägesser Thomas, Stämpflis Handkommentar, Regierungs‑ und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) vom 21. März 1997, Bern 2007 (zit. Bearbeiter, Handkommentar RVOG).

 

 

Materialien und amtliche Publikationen: Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Reorganisation der Bundesverwaltung vom 12. Februar 1975, BBl 1975 I 1453 ff. (zit. Botschaft VwOG 1975); Bundesamt für Landwirtschaft (BLW)/Bundesamt für Umwelt (BAFU)/Bundesamt für Gesundheit (BAG), Grundlagensammlung – Projekte nach Artikel 62a GSchG – Nitratprojekte – Stand 11. Dezember 2013, Bern 2013 (zit. Nitratprojekte).