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Art. 48 GSchG - Art. 48 LEaux

Ruch Alexander​ 

 

 

Vollzugskompetenzen des Bundes

1         Die Bundesbehörde, die ein anderes Bundesgesetz oder einen Staatsvertrag vollzieht, ist bei der Erfüllung dieser Aufgabe auch für den Vollzug des Gewässerschutzgesetzes zuständig. Sie hört vor ihrem Entscheid die betroffenen Kantone an. Das Bundesamt für Umwelt (Bundesamt) und die übrigen betroffenen Bundesstellen wirken nach den Artikeln 62a und 62b des Regierungs‑ und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 beim Vollzug mit.

2         Eignet sich das Verfahren nach Absatz 1 für bestimmte Aufgaben nicht, so regelt der Bundesrat den Vollzug durch die betroffenen Bundesstellen.

3         Der Bund vollzieht die Vorschriften über Stoffe (Art. 9 Abs. 2 Bst. c); er kann für bestimmte Teilaufgaben die Kantone beiziehen.

4         Der Bundesrat bestimmt, welche Angaben, die aufgrund anderer Bundesgesetze über Stoffe erhoben werden, dem Bundesamt zur Verfügung zu stellen sind.

Compétence exécutive de la Confédération

1         L'autorité fédérale qui exécute une autre loi fédérale ou un traité international est, dans l'accomplissement de cette tâche, responsable également de l'application de la loi sur la protection des eaux. Avant de rendre sa décision, elle consulte les cantons concernés. L'Office fédéral de l'environnement (office) et les autres services fédéraux concernés collaborent à l'exécution conformément aux art. 62a et 62b de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration.

2         Si la procédure définie à l'al. 1 n'est pas adaptée à certaines tâches, le Conseil fédéral en réglemente l'exécution par les services fédéraux concernés.

3         La Confédération exécute les prescriptions sur les substances au sens de l'art. 9, al. 2, let. c; elle peut appeler les cantons à coopérer à l'exécution de certaines tâches.

4         Le Conseil fédéral détermine quelles sont les données sur les substances, recueillies en vertu d'autres lois fédérales, qui doivent être mises à la disposition de l'office.

Competenza esecutiva della Confederazione

1         L'autorità federale che esegue un'altra legge federale o un trattato internazionale è competente, nell'adempimento del suo compito, anche per l'esecuzione della presente legge. Prima di decidere consulta i Cantoni interessati. L'Ufficio federale dell'ambiente (Ufficio federale) e gli altri servizi federali interessati partecipano all'esecuzione conformemente agli articoli 62a e 62b della legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione.

2         Se per determinati compiti la procedura di cui al capoverso 1 è inadeguata, il Consiglio federale ne disciplina l'esecuzione da parte dei servizi federali interessati.

3         La Confederazione esegue le prescrizioni sulle sostanze (art. 9 cpv. 2 lett. c); essa può far capo ai Cantoni per determinati compiti settoriali.

4         Il Consiglio federale determina quali dati, rilevati su sostanze in base ad altre leggi federali, devono essere messi a disposizione dall'Ufficio federale.

 

 

 

Inhaltsübersicht

Entstehungsgeschichte​1
II.  ​Allgemeine Bemerkungen​2
III. Kommentierung​5
A.Vollzug durch den Bund (Abs. 1)​5
1.Massgebliche Gesetze und Verfahren​6
2.Anhörungen​7
3.Schnittstellen10
B.Andere Verfahren (Abs. 2)13
​C.​Vorschriften über Stoffe (Abs. 3)15
​D.​Angaben über Stoffe (Abs. 4)17

 

 

I.              Entstehungsgeschichte

 

 

1. Eine Regelung wie diejenige von Art. 48 GSchG ist im Gewässerschutzrecht (1991) neu. Die Abs. 1–2 der Vorschrift sind wörtlich dem Art. 41 Abs. 2–3 USG nachgebildet. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass der Gewässerschutz ein Teilbereich des Umweltschutzes ist (vgl. Botschaft GSchG 1987, 1083). In der ursprünglichen Fassung enthielt Abs. 1 – wie auch Art. 41 Abs. 2 USG – für die Mitwirkung der Bundesstellen die Verweisung auf das RVOG noch nicht. Diese Verweisung und Abs. 2 wurden durch das Koordinationsgesetz vom 18. Juni 1999 in Art. 48 GSchG eingefügt (Botschaft Koordinationsgesetz 1998, 2696).

 

 

II.           Allgemeine Bemerkungen

 

 

2. Art. 45 GSchG stellt die Vollzugskompetenzen der Kantone unter den Vorbehalt der Regelung von Art. 48 GSchG, der die Vollzugskompetenzen des Bundes abschliessend aufzählt.

3. Wesentliche Vollzugsvorschrift zu Gunsten des Bundes ist die Generalklausel in Abs. 1: Die Bundesbehörde, die ein anderes Bundesgesetz oder einen Staatsvertrag vollzieht, ist immer auch für den Vollzug des GSchG zuständig. Zweck dieser Verfahrenskonzentration ist die Nutzung vorhandener Kräfte und Erfahrung sowie die Gewährleistung einfacher Zugänge für Gesuchstellende zur Verwaltung (vgl. Botschaft USG 1979, 817). Das Umweltrecht wurde auf Bundesebene seit alters her nicht von den Umweltfachstellen, sondern von den in einem spezifischen Sachbereich zuständigen Stellen angewandt. Dieses Konzentrationsprinzip galt und gilt im Besonderen für die Behörden, die für Planung, Bau und Betrieb von Infrastrukturanlagen zuständig sind; sie sind auch für die Anwendung des Umweltrechts verantwortlich (vgl. z.B. BGE 121 II 378, 389 E. 4c/aa, Bahn 2000; BGE 124 II 293, 319 ff. E. 10d, 11, Ausbau Flughafen Zürich). Das Koordinationsgesetz hat dann im gesamten Umweltrecht für dessen Vollzug durch Bundesbehörden das Konzentrationsverfahren mit Anhörung der Fachbehörden durch die Leitbehörde und allfälligem Bereinigungsverfahren verstärkt (Marti, Bundeskoordinationsgesetz, 304; Zufferey, Coordination, 239 ff.).

4. Neben den verfahrensrechtlichen Vollzugsvorschriften von Abs. 1 weist Art. 48 GSchG dem Bund die Vollzugskompetenz im Bereich der Stoffe zu (Abs. 3 und 4). Hierin verwirklicht sich ein weiterer Schritt der Integration des Gewässerschutzrechts ins Umweltrecht, sind es doch vor allem die umweltgefährdenden Stoffe, die die Gewässer schädigen können.

 

 

III.        Kommentierung

 

 

A.           Vollzug durch den Bund (Abs. 1)

 

5. Abs. 1 schafft überall dort Klarheit, wo der Bund in sachbezogenen Bereichen zuständig ist, sei es zu Planung, Projektierung, Bewilligung und Bau von Anlagen, sei es zu eigenständigen Sanierungsmassnahmen, Kostentragungsverfügungen oder sonstigen Anordnungen. Einerseits bewirkt die Konzentration der (Entscheid‑)Zuständigkeit bei einer Bundesbehörde eine Klärung der Aufgabenteilung innerhalb der Bundesverwaltung (vgl. Keller, Kommentar USG, Art. 41 N 21). Andererseits fängt sie Lücken der (kantonalen) Vollzugskompetenz auf, die durch sachbezogene Bundeszuständigkeiten entstehen und die durch ein Anhörungsrecht der Kantone wieder geschlossen werden (vgl. Botschaft GSchG 1987, 1150).

 

1.             Massgebliche Gesetze und Verfahren

 

6. Zu den Bundesgesetzen, die in Abs. 1 genannt werden, gehören in erster Linie die Infrastrukturgesetze des Bundes. Sie sind mit dem Koordinationsgesetz weitgehend im Sinn des konzentrierten Entscheidverfahrens geändert worden. Es handelt sich um das EBG, das SebG, das NSG, das TrG, das LFG, das BSG, das EleG, das RLG, das KEG, das WRG, das MG. Ferner von Bedeutung ist das LwG, soweit es die Verwendung von sog. Produktionsmitteln (Stoffen und Organismen, die der landwirtschaftlichen Produktion dienen, insbesondere Dünger, Pflanzenschutzmittel, Futtermittel und pflanzliches Vermehrungsmaterial) regelt (vgl. Keller, Kommentar USG, Art. 41 N 23), und das Chemikalienrecht, das eine weitreichende Selbstkontrolle mit Informationspflichten, für bestimmte Stoffe ein Anmelde‑ und für Biozidprodukte und Pflanzenschutzmittel ein Zulassungsverfahren kennt. Für Pflanzenschutzmittel gilt das Zulassungsverfahren gemäss Landwirtschaftsrecht (Art. 11 Abs. 2 ChemG). Nach dem massgebenden Bundesgesetz oder Staatsvertrag richtet sich auch das anwendbare Verfahren, einschliesslich des Beschwerverfahrens (vgl. Keller, Kommentar USG, Art. 41 N 20).

 

2.             Anhörungen

 

7. Angehört werden müssen vorweg die betroffenen Kantone, denen damit ein Mitwirkungsanspruch gewährt wird. An sie sind die Gesuche nach einer Eingangsprüfung der Unterlagen und allfälligen Aussteckungen im Gelände zu übermitteln (vgl. z.B. Art. 12 SebG, Art. 18d EBG, Art. 27b NSG). Für die Anhörungen der Kantone gewähren die Infrastrukturgesetze drei Monate (vgl. Art. 18d Abs. 1 EBG, Art. 27b Abs. 1 NSG, Art. 37d Abs. 1 LFG, Art. 21b Abs. 1 RLG, Art. 126d Abs. 1 MG; vgl. Zufferey, Coordination, 240), die mögliche Verlängerung ist aber spezifisch zu gewähren, und es bestehen u.U. besondere Fristen für die UVP. Für die kantonalen Verfahren schreiben die Bundesgesetze vor, dass die Gesuche in den amtlichen Publikationsorganen der Kantone und Gemeinden zu publizieren und während 30 Tagen öffentlich aufzulegen sind. Die entscheidzuständige Behörde ist an die Anträge der Kantone nicht gebunden (vgl. BGE 121 II 378, 397 E. 9a), sie sind aber zu berücksichtigen, soweit das Vorhaben dadurch nicht verhindert oder unverhältnismässig eingeschränkt wird (vgl. z.B. Art. 18 Abs. 4 Satz 2 EBG, Art. 26 Abs. 3 Satz 2 NSG).

8. Für das weitere Verfahren innerhalb der Bundesverwaltung verweisen die Gesetze auf die Regelung des konzentrierten Entscheidverfahrens in den Art. 62a ff. RVOG, wie es, unter ausdrücklicher Nennung des BAFU, auch Art. 48 Abs. 1 GSchG tut. Das konzentrierte Entscheidverfahren ist der seit alters her geübten Ämterkonsultation nachgebildet (vgl. Bellanger/Défago Gaudin, Commentaire LPE, Art. 41 N 18). Es wird geleitet von der in der Sache bestimmend zuständigen Behörde, der sog. Leitbehörde (s. Art. 62a Abs. 1 RVOG). Am Ende des Verfahrens steht ein Gesamtentscheid der Leitbehörde (vgl. dazu Botschaft Koordinationsgesetz 1998, 2596). Die Leitbehörde bestimmt die betroffenen Fachbehörden, hört sie – i.d.R. gleichzeitig – an (Anhörungspflicht), setzt ihnen für ihre Stellungnahmen eine Frist von i.d.R. zwei Monaten und entscheidet auf der Grundlage und in Kenntnis der Stellungnahmen nach einer Gesamtabwägung. An diese ist sie aber nicht gebunden; der Gesetzgeber wählte das Anhörungsmodell und verwarf das Zustimmungsmodell, bei dem die Stellungnahmen der Fachbehörden für die Leitbehörde bindend wären (vgl. Botschaft Koordinationsgesetz 1998, 2598). Zu den Fällen, in denen auf Anhörungen verzichtet werden kann, s. Keller, Kommentar USG, Art. 41 N 31.

9. Ein Bereinigungsverfahren innerhalb der Bundesverwaltung hat stattzufinden, wenn zwischen den Stellungnahmen der Fachbehörden Widersprüche bestehen oder die Leitbehörde mit den Stellungnahmen nicht einverstanden ist (Art. 62b RVOG). Zunächst tauschen sich Sachbearbeiter formlos aus und suchen bereits eine Einigung, jedenfalls zu Punkten von geringer Tragweite (vgl. Botschaft Koordinationsgesetz 1998, 2600). Bei verbleibenden Differenzen führt die Leitbehörde ein Bereinigungsgespräch durch. Eine erzielte Einigung ist für sie verbindlich. Andernfalls entscheidet die Leitbehörde. Bei wesentlichen Differenzen zwischen Verwaltungseinheiten des gleichen Departements muss die Leitbehörde beim Departement eine Weisung einholen, wie zu entscheiden ist (Art. 62b Abs. 3 Satz 2 RVOG). Ist ein Departement Leitbehörde (vgl. z.B. Art. 18 Abs. 2 Bst. b EBG), so entscheidet es auch bei wesentlichen Differenzen (vgl. Keller, Kommentar USG, Art. 41 N 34). Sind mehrere Departemente betroffen, so haben sie sich ins Einvernehmen zu setzen (Art. 62b Abs. 3 Satz 3 RVOG). Das Bereinigungsverfahren soll einerseits Druck auf die Leitbehörde ausüben, offene Fragen rasch zu klären, andererseits den Fachbehörden garantieren, dass ihren Entscheidungen Rechnung getragen wird (vgl. Botschaft Koordinationsgesetz 1998, 2599).

 

3.             Schnittstellen

 

10. Die Bundesbehörde, die ein anderes Bundesgesetz vollzieht, ist zum Vollzug auch des GSchG in den hauptsächlichen Verfahren – Bewilligungs‑, namentlich Plangenehmigungsverfahren – zuständig. Die Frage stellt sich, ob sie darüber hinaus diese Zuständigkeit auch für weitere Belange – z.B. die Phase des Betriebs der bewilligten Anlage bzw. für besondere Massnahmen – beanspruchen kann. Häufig geht es um gesonderte Sanierungsverfügungen und um Anordnungen der Kostenverlegung. Das BGer hielt in einem solchen Fall fest, dass sich die Zuständigkeit der Bundesbehörde dann auch auf derartige Verfügungen erstrecke, wenn zwischen dem Plangenehmigungsverfahren und dem Sanierungsverfahren ein unmittelbarer Zusammenhang besteht. Konkret ging es um einen belasteten Standort im Bereich Busgate Süd/Vorfeldzone Süd am Flughafen Zürich; das Sanierungsverfahren war vom kantonalen Amt in Gang gesetzt und beherrscht worden und hatte keinen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Plangenehmigungsverfahren; daher war die kantonale Amtsstelle für die Sanierung – und in der Folge auch für die Kostenverteilung –zuständig (BGer 1C_255/2007 vom 17. Juli 2008, E. 3.5 f. und 4; vgl. auch Griffel/Rausch, Kommentar USG Ergänzungsband, Art. 41 N 3). Zunächst war freilich zu klären, ob die kantonale Fachstelle vor Art. 48 GSchG überhaupt selbstständig Massnahmen ergreifen konnte. Entscheidend war, dass sie faktisch die Sanierungsmassnahmen weitgehend selbstständig angeordnet und das Vorhaben auch materiell stark geprägt hat. Nicht von Belang ist es, welche Behörde auf Grund der gesetzlichen Ordnung zum Sanierungsentscheid berufen wäre. Der Wortlaut von Art. 48 Abs. 1 GSchG («Die Bundesbehörde, die ein anderes Bundesgesetz oder einen Staatsvertrag vollzieht, ist bei der Erfüllung dieser Aufgabe auch für den Vollzug des Gewässerschutzgesetzes zuständig») weist darauf hin, dass ein direkter Zusammenhang des gesonderten Verfahrens mit dem Hauptverfahren bestehen muss und dass, wenn eine kantonale Behörde die (Sanierungs‑)Verfügung erlässt, sie auch zum Vollzug des GSchG (und zum damit eng zusammenhängenden Kostenentscheid) zuständig ist (vgl. BVGer A-1999/2006 vom 26. Juni 2007, E. 6.4 f. = vorinstanzlicher Entscheid zu BGer 1C_255/2007).

11. In einem Fall, in dem es um die Kostenbeteiligung des Bundes an der Beseitigung von Altlasten einer Zivilschutzausbildungsanlage ging, prüfte das BGer, ob auf Grund von Art. 41 Abs. 2 USG – der dem Art. 48 Abs. 1 GSchG analogen Bestimmung – das zivilschutzrechtliche Verfahren auch dem Vollzug der Kostenregelung des USG dienen könne (BGer 1A.366/1999 vom 27.9.2000, URP 2000, 785). Es bejahte die Frage, indem es feststellte, dass die Kostenverteilung sich im Zusammenhang mit einer Zivilschutzanlage stellt, deren Regelung teilweise durch den Bund vollzogen wird, und dass insoweit die zuständige Bundesbehörde auch das Umweltschutzgesetz zu vollziehen hat (E. 1a, a.a.O. 789). Indessen hielt das BGer auch fest, dass Zivilschutzanlagen der normalen kantonalen baurechtlichen Regelung unterstehen und somit auch das Gewässer‑ und Umweltschutzrecht bei Zivilschutzausbildungsanlagen grundsätzlich durch die Kantone vollzogen wird (E. 3c, a.a.O. 792; vgl. auch die Kritik bei Keller, Kommentar USG, Art. 41 N 22).

12. Der Inhaber einer Kanalisation – in der Regel die Gemeinde – ist auch im Falle von Bahnanlagen verpflichtet, dieses Abwasser aufzunehmen und der zentralen Abwasserreinigungsanlage zuzuführen (Art. 11 Abs. 3 GSchG). Da der Gemeinde oder dem Kanton sowohl auf Grund von Art. 18 EBG als auch von Art. 48 GSchG keine Bewilligungskompetenzen zukommen, ist die für das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren verantwortliche Bundesbehörde auch zur Beurteilung von Fragen des Kanalisationswesens zuständig (BGE 121 II 378, 398 E. 9c, Plangenehmigung für die SBB-Neubaustrecke Mattstetten-Rothrist [BAHN 2000]). Indessen hat das UVEK als Plangenehmigungsbehörde für Bahnprojekte der SBB keine weitergehenden Kompetenzen, als sie mit dieser Aufgabe zusammenhängen. Das UVEK darf deshalb z.B. keine Sanierungsanordnungen treffen, die sich nicht mit dem Bahnbau begründen lassen. Im konkreten Fall kann es daher die Sanierung einer Altlast nur insoweit verfügen, als der Bahnbau eine Sanierung der Altlast später verunmöglicht oder erheblich erschwert. Soll im Zuge einer solchen Teilsanierung eine vollständige Sanierung durchgeführt werden, hat der Kanton (oder je nach kantonalem Recht die Standortgemeinde) seine eigenen Kompetenzen wahrzunehmen und eine entsprechende Sanierungsverfügung zu treffen (BGE 121 II 378, 415 E. 17c/aa).

 

B.            Andere Verfahren (Abs. 2)

 

13. Das Verfahren nach Abs. 1 ist grundsätzlich massgebend. Von ihm kann nur abgewichen werden, wenn es sich für bestimmte Aufgaben nicht eignet. Mit der Möglichkeit der Abweichung, der organisatorischen und verfahrensmässigen «souplesse» (Bellanger/Défago Gaudin, Commentaire LPE, Art. 41 N 22), soll der starren Einheitlichkeit der verwaltungsinternen Vollzugsorganisation entgegengewirkt werden (Botschaft USG 1993, 1475). Zuständig für die Beurteilung der mangelnden Eignung und den Entscheid über das Ersatzverfahren ist der BR. Er hat die Regelung in Verordnungsform zu treffen.

14. Das Interesse, das die Einrichtung anderer Verfahren nahelegen kann, ist dasjenige an einer besseren Koordination oder einer wirksameren Verwaltungstätigkeit (vgl. Botschaft USG 1979, 817). Das Verfahren nach Abs. 1 ist eingerichtet worden und damit geeignet in erster Linie für Infrastrukturvorhaben. Für andere Verfahren erscheint es weniger geeignet, wie etwa für Massnahmen für die Freisetzung von gentechnologisch verändertem Saatgut (vgl. Botschaft Koordinationsgesetz 1998, 2648) und andere produktbezogene Kontrollverfahren (z.B. landwirtschaftliche Hilfsstoffe, Lebensmittel, waldwirtschaftliche Produkte; vgl. Botschaft USG 1993, 1475).

 

C.           Vorschriften über Stoffe (Abs. 3)

 

15. Die Vorschrift des GSchG 1971, dass der BR Herstellung, Anwendung, Einfuhr und Inverkehrbringen von Stoffen und Erzeugnissen, die nachteilige Wirkungen auf die Gewässer haben können, verbieten kann (Art. 23 Abs. 2 GSchG 1971), wollte der Gesetzgeber 1991 mit Art. 9 Abs. 2 Bst. c GSchG materiell beibehalten, sowie damit überhaupt das GSchG noch mehr ans USG angleichen (vgl. Botschaft GSchG 1987, 1113 f.). Nach Art. 41 Abs. 1 USG obliegt der Vollzug der Vorschriften über Stoffe auch nach Umweltschutzrecht dem Bund. Es lag daher auf der Hand, die gleiche Zuständigkeit auch im Bereich des Gewässerschutzes zu begründen. Auch das Chemikalienrecht weist zahlreiche Vollzugsaufgaben dem Bund zu, wie z.B. die Beurteilung und Einstufung von Stoffen und die Zulassung bestimmter Stoffe (Art. 34 Abs. 1 Bst. a und c ChemG).

16. Dem USG (Art. 41 Abs. 1 letzter Satz USG) entnommen ist auch die Möglichkeit des Bundes, für bestimmte Teilaufgaben die Kantone beizuziehen.

 

D.           Angaben über Stoffe (Abs. 4)

 

17. Abs. 4 gibt dem BR die Kompetenz zu bestimmen, welche Angaben, die aufgrund anderer Bundesgesetze über Stoffe erhoben werden, dem zuständigen Bundesamt zur Verfügung zu stellen sind. Der Bundesrat kann anordnen, dass Angaben gemacht werden über Stoffe oder Organismen, welche die Umwelt gefährden können oder erstmals in Verkehr gebracht werden sollen (Art. 46 Abs. 3 USG). Indessen regelt das neue Chemikalienrecht einerseits die Melde‑ und Informationspflichten von Herstellern von Stoffen (vgl. z.B. Art. 18 ChemG), andererseits den Datenaustausch unter den Bundesstellen, die am Vollzug beteiligt sind, im Sinne des allgemeinen, umfassenden Auftrags der gegenseitigen Information (vgl. Art. 45 ChemG).

 

 

Résumé

Selon l'al. 1 de l'art. 48 LEaux, l'autorité fédérale qui exécute une autre loi fédérale (par ex. LCdF) ou un traité international est, dans l'accomplissement de cette tâche, également responsable de l'application de la LEaux. L'autorité fédérale doit consulter les cantons avant de rendre sa décision. Cette consultation, prévue par plusieurs lois fédérales, est de trois mois. Bien que l'autorité ne soit pas liée par les conclusions prises par les cantons, elle doit néanmoins en tenir compte dans la mesure où le projet n'est pas empêché ou limité de manière disproportionnée. Elle doit également consulter l'OFEV et les autres services fédéraux concernés en vertu des art. 62a ss LOGA qui prévoit une concertation de procédure. Selon l'al. 2 de l'art. 48 LEaux, si la procédure définie à l'al. 1 n'est pas adaptée à certaines tâches, le Conseil fédéral en réglemente l'exécution par les services fédéraux concernés.

 

 

Literatur: Marti Arnold, Zum Inkrafttreten des Bundeskoordinationsgesetzes und weiteren Neuerungen im Bereich des Umwelt‑, Bau‑ und Planungsrechts, in: URP 2000, 291 ff. (zit. Bundeskoordinationsgesetz); Zufferey Roger, Coordination des procédures de décision et droit de l'environnement, in: DEP 2001, 228 ss (cit. Coordination).

 

 

Materialien und amtliche Publikationen: Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren vom 25. Februar 1998, BBl 1998 2591 ff. (zit. Botschaft Koordinationsgesetz 1998).