Befehle des Menübands überspringen
Zum Hauptinhalt wechseln

Art. 49 GSchG - Art. 49 LEaux

  Borlat Julien

 

 

3. Abschnitt: Besondere Bestimmungen über den Vollzug/Section 3: Dispositions spéciales d'exécution

 

Service de la protection des eaux et police de la protection des eaux

1         Les cantons gèrent un service de la protection des eaux. Ils mettent sur pied une police de la protection des eaux et un service d'intervention en cas d'accident.

2         Le service de la protection des eaux de la Confédération est assuré par l'office.

3         La Confédération et les cantons peuvent appeler des collectivités de droit public et des particuliers à collaborer à l'exécution, notamment en matière de contrôle et de surveillance.

Gewässerschutzfachstellen und Gewässerschutzpolizei

1         Die Kantone richten Gewässerschutzfachstellen ein. Sie organisieren die Gewässerschutzpolizei und einen Schadendienst.

2         Das Bundesamt ist die Gewässerschutzfachstelle des Bundes.

3         Bund und Kantone können für den Vollzug öffentlich-rechtliche Körperschaften und Private beiziehen, insbesondere für die Kontrolle und Überwachung.

Servizio della protezione delle acque e polizia della protezione delle acque

1         I Cantoni istituiscono un servizio di protezione delle acque. Organizzano la polizia della protezione delle acque e un servizio avarie.

2         A livello federale, il servizio di protezione delle acque è l'Ufficio federale.

3         La Confederazione e i Cantoni possono, per compiti d'esecuzione, in particolare per il controllo e la sorveglianza, far capo a corporazioni di diritto pubblico e a privati.

 

Table des matières

Historique1
II.  ​Remarques générales4
III.Commentaire5
A.Service de la protection des eaux, police de la protection des eaux et service d'intervention en cas d'accident (al. 1)6
B.Service de la protection des eaux de la Confédération (al. 2)11
C. Collaboration des collectivités de droit public et des particuliers (al. 3)13

 

 

I.              Historique

 

 

1. Tandis que la plupart des dispositions d'exécution furent reprises à quelques exceptions rédactionnelles près, sans modification de l'ancienne LPEP, l'al. 3 de l'art. 49 LEaux compte parmi celles qui furent introduites par la révision totale de 1991, en vigueur depuis le 1er novembre 1992 (Message LEaux 1987, 1172 s.).

2. Un des objectifs avoués du projet de révision totale proposé et adopté fut de s'inspirer de la structure de la LPE en vue de les unifier (Message LEaux 1987, 1104 ss). C'est ainsi que les al. 1 et 2 de l'art. 49 LEaux possèdent une structure similaire à celle de l'art. 42 LPE. L'al. 3 n'est, quant à lui, pas sans rappeler l'art. 43 LPE, mais il diverge sur deux points ainsi que nous le verrons ci-après (voir N 19).

3. Par contre, l'art. 49 LEaux ne fut pas concerné par les révisions partielles ultérieures de la LEaux.

 

 

II.           Remarques générales

 

 

4. L'art. 49 LEaux est la première des dispositions spéciales d'exécution (section 3). Aussi apporte-t-il des précisions par rapport aux art. 45–48 LEaux traitant de l'exécution en général par les cantons et par la Confédération (voir commentaires ad art. 45 ss LEaux).

 

 

III.        Commentaire

 

 

5. L'art. 49 LEaux comprend trois alinéas, dont le/la ou les destinataires varient de l'un à l'autre. Ainsi, le premier s'adresse aux cantons (chap. A), le deuxième à la Confédération (chap. B) et le troisième à la fois à la Confédération et aux cantons (chap. C).

 

A.           Service de la protection des eaux, police de la protection des eaux et service d'intervention en cas d'accident (al. 1)

 

6. L'al. 1 de l'art. 49 LEaux astreint les cantons à se doter d'un service de la protection des eaux, à établir une police de la protection des eaux et un service d'intervention en cas d'accident. Autrement dit, les cantons reçoivent un mandat légal. S'ils sont libres de choisir quelle procédure ils entendent mettre en place à cet effet, les cantons sont tenus de disposer des autorités voulues par le législateur: c'est donc plus le résultat (de manière analogue pour la LPE, voir Brunner, Kommentar USG, Art. 42 N 6) que le moyen qui compte. En ce qui concerne plus particulièrement la forme que doivent adopter lesdites autorités, force est de constater que ni la loi ni l'ordonnance d'exécution ne contiennent de prescriptions spécifiques. En vertu de leur autonomie d'organisation (art. 47 Cst.), les cantons ont à leur disposition un large éventail de structures: ils peuvent en effet opter pour une division, un office, un département, voire même une grande commune ou des privés en leur déléguant la tâche correspondante. Dans les faits toutefois, ils rencontreront certaines limites en ce sens que l'autorité instaurée doit être en mesure de remplir les fonctions de protection des eaux et de police de la protection des eaux (de manière analogue, Brunner, Kommentar USG, Art. 42 N 7 s.; voir également art. 46 al. 1 Cst.). Par ailleurs, quelle que soit la forme qu'un canton choisit, des problèmes de coordination surviendront, notamment entre les services de la protection des eaux, mais également avec les autres services environnementaux (de manière analogue, Brunner, Kommentar USG, Art. 42 N 7b; pour un cas concret, voir p.ex. ATF 120 Ib 400 dans le cadre duquel se posaient des questions de défrichement et de décharge contrôlée, et qui mentionne d'ailleurs la police des constructions et de la protection des eaux du canton de Bâle-Campagne). De surcroît, les cantons se doivent de pourvoir l'autorité de moyens suffisants, que ce soit en personnel ou en infrastructures et matériel, pour assumer correctement ses tâches (de manière analogue, Bellanger/Défago Gaudin, Commentaire LPE, Art. 42 N 7); cela vaut également pour les ressources financières. Au final, le choix sera arrêté dans le droit cantonal respectif (Stutz, Vollzug Umweltschutz- und Gewässerschutzrecht ZH, 42).

7. Par «police de la protection des eaux», on entend une «police dont la mission consiste à assurer la surveillance des eaux et à prendre les mesures de protection nécessaires» (ChF, TERMDAT). A ce titre, elle mène des enquêtes. Elle doit être informée immédiatement par les détenteurs des installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux ainsi que par les personnes chargées d'en assurer l'exploitation ou l'entretien de toute fuite constatée conformément à l'art. 22 al. 6, 1ère phrase LEaux. La même réglementation vaut pour les substances de nature à polluer les eaux (art. 25 LEaux). Ce faisant, la police de la protection des eaux pourra intervenir aussi rapidement et efficacement que faire se peut, afin d'éviter en particulier que des preuves disparaissent. Si besoin est, un service de piquet peut être mis en place.

8. Les services d'intervention en cas d'accident, c'est-à-dire les spécialistes des services de la protection des eaux, les services du feu, la police, etc., ont pour tâche de protéger contre les dangers imminents pour les eaux ainsi que de contenir les conséquences des pollutions des eaux qui ont déjà eu lieu et d'en rechercher et éliminer les causes (Stutz, Abwasserrecht, 116 s.).

9. Dans le canton d'Argovie p.ex., c'est son Abteilung für Umwelt qui est compétente dans le domaine de la protection des eaux. Celle-ci est chargée du contrôle des eaux et de l'information des autorités et des privés (Häuptli-Schwaller, Kommentar Baugesetz AG, Art. 123 N 5).

10. S'agissant des autres cantons, nous renvoyons, en ce qui concerne la protection des eaux, à la liste correspondante établie par la Conférence des chefs des services de la protection de l'environnement (CCE, Adresses – Protection des eaux). Cette liste atteste d'une grande diversité parmi les structures choisies par les cantons, presque toutes les possibilités mentionnées plus haut étant représentées.

 

B.            Service de la protection des eaux de la Confédération (al. 2)

 

11. La situation est tout autre sur le plan fédéral. Le service de la protection des eaux compétent à cet échelon est directement désigné par le législateur à l'al. 2 de l'art. 49 LEaux. Il s'agit de l'OFEV. A l'interne, c'est plus précisément sa division Eaux qui est en charge. En somme, nous avons, partant, affaire à une centralisation. Celle-ci facilite la coordination avec notamment les autres domaines du droit de l'environnement (voir art. 42 al. 2 LPE; point n'est besoin au demeurant de rappeler que les pollutions des eaux et les autres interventions dont elles peuvent faire l'objet sont des atteintes au sens de l'art. 7 al. 1 LPE contre lesquelles la LPE [voir art. 1 LPE] protège lorsqu'elles sont nuisibles ou incommodantes, ou pourraient le devenir) et de la protection de la nature et du paysage (voir art. 24h LPN en relation avec art. 23 OPN).

12. Outre ses tâches de surveillance et de coordination (art. 46 LEaux), l'OFEV est chargé d'exécuter les prescriptions sur les substances au sens de l'art. 9 al. 2 let. c LEaux en pouvant appeler les cantons à coopérer à l'exécution de certaines tâches (art. 48 al. 3 LEaux) ainsi que de collaborer à l'exécution (al. 1) et lorsqu'il est concerné et que la procédure définie à l'al. 1 n'est pas adaptée à certaines tâches, à l'exécution de ces dernières lorsque l'OEaux le prévoit (al. 2), et encore d'effectuer les relevés d'intérêt national au sens de l'art. 57 al. 1 LEaux. Dans un arrêt rendu au temps de l'OFEFP (ancien OFEV) en rapport avec les cours d'eau «Geisslibach» et «Furtbach» (cantons de Thurgovie et de Zurich) et les concessions de prélèvements d'eau y relatives par l'agriculture, le TF rappelle que l'OFEFP, en tant que service de la protection des eaux de la Confédération, a bien plus pour tâche de soutenir les cantons au moyen de conseils pour l'exécution de la loi, conformément à l'art. 49 al. 2 LEaux et aux anciens al. 2 et 3 de l'art. 50 LEaux (ATF 120 Ib 233 consid. 5d), étant précisé que l'actuel al. 3 de l'art. 50 LEaux est d'une teneur quasiment identique. Pour ce faire, il pourra notamment élaborer des aides à l'exécution et des communications ou prodiguer des conseils ponctuels aux cantons.

 

C.           Collaboration des collectivités de droit public et des particuliers (al. 3)

 

13. L'al. 3 de l'art. 49 LEaux est indéniablement une concrétisation du principe de coopération dans le domaine de la protection des eaux et s'apparente à l'art. 43 LPE. Pour mémoire, en droit de l'environnement, le principe de coopération est concrétisé à de multiples endroits, p.ex. à l'art. 41a LPE ou encore aux art. 4 et 39 de la Loi sur le CO2 (pour des considérations générales sur ce principe, nous renvoyons notamment à Griffel, Grundprinzipien, 375 ss ainsi qu'à Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, 53 ss). Notons encore que le principe de coopération s'étend, en cas de concrétisation correspondante dans la législation topique, entre autres à l'information et aux conseils (Griffel, Grundprinzipien, 384, 399). Tel est le cas de la LEaux aux art. 50 et 51 (voir commentaires ad art. 50 et 51 LEaux).

14. Le texte légal utilise plus spécifiquement la formule «appeler […] à collaborer». Une collaboration avec des particuliers ou/et avec des collectivités de droit public est souhaitable et recherchée par l'administration dans ses tâches d'exécution afin d'en augmenter l'efficacité d'une part (Message LEaux 1987, 1173), et son acceptation, d'autre part. La LEaux précise cependant un peu le spectre de la collaboration en donnant les exemples du contrôle et de la surveillance. Le Conseil fédéral prévient toutefois dans son message qu'il ne s'agit en aucun cas pour la Confédération de se décharger de pans entiers de l'exécution ou de la responsabilité (Message LEaux 1987, 1173). Force est de constater qu'«appeler … à collaborer» est entendu ici dans le sens de «déléguer des tâches» ou encore mieux dit «déléguer une partie des tâches d'un ou de plusieurs domaines d'exécution». La formulation choisie par le législateur nous paraît peu heureuse, car elle manque de précision et peut faire penser à la collaboration au sens de l'art. 41a LPE qui, elle, est obligatoire – au demeurant, et bien qu'elles nous semblent tendre davantage vers le sens voulu, la même observation peut être faite pour les versions allemande («beiziehen») et italienne («far capo»). En effet, «collaboration» sous-entend plutôt le fait de travailler avec quelqu'un: on pourrait p.ex. imaginer que la Confédération soit accompagnée par des experts du secteur privé lors du contrôle d'une installation, plutôt qu'elle soit purement et simplement remplacée par lesdits experts. La collaboration est donc en réalité une notion plus large. La doctrine évoque une analogie avec l'art. 43 LPE (Griffel, Grundprinzipien, 390; Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, 55) ou se réfère exclusivement à la délégation de tâches (Thurnherr, Öffentlichkeit, 238; Stutz, Abwasserrecht, 52 s.; Stutz, Vollzug Umweltschutz‑ und Gewässerschutzrecht ZH, 46). Si on a réellement voulu limiter la collaboration à une délégation de tâches et compte tenu de la doctrine, il aurait été à notre sens plus judicieux d'utiliser une formulation plus proche de l'art. 43 LPE sur ce point.

15. La délégation de tâches de l'administration à des organismes et à des personnes de droit public ou de droit privé qui sont extérieurs à l'administration fédérale est permise sur la base de l'art. 178 al. 3 Cst., mais à la condition qu'elle repose sur une loi. Par loi, il faut entendre ici une loi au sens formel; de plus, la délégation qui y est prévue doit être spécifique à un domaine et se rapporter à un rayon de tâches précis (Griffel/Rausch, Kommentar USG Ergänzungsband, Art. 43 N 2 et les références citées). Dans le domaine de la protection des eaux, ces exigences sont remplies avec l'art. 49 LEaux.

16. Au surplus, l'al. 3 revête la forme d'une diposition potestative: la Confédération et les cantons ont la possibilité, mais non l'obligation d'appeler des collectivités de droit public et des particuliers à collaborer dans le domaine de l'exécution. En d'autres termes, ils se voient accorder une marge de manœuvre leur permettant de choisir librement s'ils entendent ou pas collaborer avec des collectivités de droit public et/ou des privés. Lorsqu'ils décident de faire usage de leur prérogative en déléguant une partie d'une tâche, ils devraient toutefois s'assurer que l'entité appelée à collaborer soit à même, voire mieux à même d'accomplir la tâche considérée que l'administration elle-même (de manière analogue, Brunner, Kommentar USG, Art. 43 N 8). De plus, ils doivent veiller à ce que la partie de tâche déléguée – p.ex. le contrôle des installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées ou de celles servant au traitement des engrais de ferme (art. 15 LEaux) pour les cantons – soit effectivement accomplie.

17. Du côté des collectivités de droit public et des particuliers pouvant être appelés à collaborer, il n'existe pas de droit à être appelé à collaborer (de manière analogue, Brunner, Kommentar USG, Art. 43 N 8a). En outre, il va de soi que les particuliers ne peuvent pas être contraints à collaborer, sauf en présence d'une base constitutionnelle ou d'une base légale (Brunner, Kommentar USG, Art. 43 N 9). La LEaux ne prescrit certes pas de collaboration en ces termes précis. Néanmoins, ses art. 22 et 25 prévoient entre autres que les détenteurs d'installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux, et les détenteurs d'installations contenant des substances qui, au contact de liquides, peuvent former des liquides de nature à polluer les eaux effectuent un contrôle périodique des constructions et des appareils nécessaires à la protection des eaux. Son art. 36 oblige en outre toute entité opérant un prélèvement dans une eau à prouver à l'autorité, à l'aide de mesures ou dans certaines circonstances par calcul du bilan hydrique, le respect du débit de dotation.

18. De façon générale, lorsque le contrôle des installations est délégué, les propriétaires fonciers et les détenteurs d'installations qui feront l'objet du contrôle seront tenus de le tolérer au même titre que si cela avait été le fait des autorités d'exécution (Hunger, Sanierungspflicht, 276; voir par analogie art. 52 al. 1 LEaux).

19. Une comparaison avec l'art. 43 LPE révèle deux différences comme annoncé plus haut. Premièrement, l'al. 3 de l'art. 49 LEaux est plus précis dans la mesure où il indique que les autorités exécutives visées sont la Confédération et les cantons (pour l'art. 43 LPE où la doctrine arrive à la même conclusion, voir notamment Brunner, Kommentar USG, Art. 43 N 2, 7 ainsi que les explications données). Deuxièmement, il semble s'en démarquer en ne prévoyant non pas une délégation de tâches d'exécution, mais seulement une collaboration, mais l'interprétation historique de cette disposition et la doctrine suggèrent une collaboration limitée à la délégation de tâches.

20. La collaboration avec des organisations privées est en ce qui concerne la protection des eaux désirée en particulier «dans le domaine des liquides de nature à polluer les eaux» (Message LEaux 1987, 1173).

21. En pratique, la Confédération et les cantons concluent dans ce cadre des accords, conventions avec des collectivités de droit public ou des privés. Par souci d'exhaustivité, relevons que divers cantons ont passé des accords sectoriels d'exécution et des accords de coopération et que le canton de Genève a, pour sa part, un «contrat de rivière» calqué sur le modèle français (Ernst Basler + Partner AG, Wasserwirtschaft 2025, A2 - 2).

 

 

Zusammenfassung

Art. 49 Abs. 1 GSchG verpflichtet die Kantone, eine Gewässerschutzfachstelle einzurichten sowie die Gewässerschutzpolizei und einen Schadendienst zu organisieren. Die Kantone erhalten damit einen gesetzlichen Auftrag und müssen über die vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Behörden verfügen, sind aber frei in der Wahl der Mittel, des Verfahrens und der Form dieser Behörden. Die Kantone haben die Stellen mit den erforderlichen personellen und finanziellen Ressourcen zu dotieren sowie der Infrastruktur und dem Material zu versorgen, die notwendig sind, um die Aufgabe korrekt auszuführen. Unter der Gewässerschutzpolizei versteht man die Polizei, deren Aufgabe in der Beaufsichtigung der Gewässer besteht und diesbezüglich erforderliche Massnahmen zur Abwendung drohender Schädigungen ergreift.

Die Gewässerschutzfachstelle des Bundes ist das BAFU (Art. 49 Abs. 2 GSchG), genauer dessen Abteilung Wasser. Deren Aufgabe sind die Aufsicht und Koordination, der Vollzug bestimmter Vorschriften sowie die Mitwirkung und Unterstützung der Kantone beim Vollzug der übrigen Gesetzgebung im Bereich des Gewässerschutzes.

Gemäss Art. 49 Abs. 3 GSchG können Bund und Kantone für den Vollzug öffentlich-rechtliche Körperschaften und Private beiziehen, insbesondere für die Kontrolle und Überwachung. Dies bedeutet, dass Bund und Kantone einen Teil der Aufgaben in einem oder mehreren Bereichen des Vollzugs delegieren können, aber nicht dazu verpflichtet sind (Kann-Vorschrift). Dabei geht es aber weder um die Überwälzung ganzer Bereiche noch um das Abschieben der Verantwortung. Die Bestimmung von Abs. 3 stellt eine Konkretisierung des umweltrechtlichen Kooperationsprinzips im Bereich des Gewässerschutzes dar.

 

 

Bibliographie: Baumann Andreas/van den Bergh Ralph/Gossweiler Martin et. al. (édit.), Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Berne 2013 (cit. Auteur, Kommentar Baugesetz AG); Ernst Basler + Partner AG, Wasserwirtschaft Schweiz 2025, Herausforderungen und Handlungsmöglichkeiten – Ein Diskussionsbeitrag zur Zukunftsgestaltung im Auftrag von Bundesamt für Umwelt (BAFU) und BaslerFonds, Zollikon 2007 (cit. Wasserwirtschaft 2025); Stutz Hans W., Vollzug des Umweltschutz‑ und Gewässerschutzrechts im Kanton Zürich angesichts knapper werdender Mittel, in: PBG aktuell 2005/3, 40 ss (cit. Vollzug Umweltschutz‑ und Gewässerschutzrecht ZH); Thurnherr Daniela, Öffentlichkeit und Geheimhaltung von Umweltinformationen – Weiterentwicklung des Umweltvölkerrechts durch die Aarhus-Konvention und deren Bedeutung für das schweizerische Recht, Diss. Zürich 2003 (cit. Öffentlichkeit).

 

 

Travaux préparatoires et sources juridiques officielles: Conférence des chefs de services et offices de protection de l'environnement (CCE), Adresses – Protection des eaux, <http://www.kvu.ch/fr/addresses/protection-des-eaux>, 30.10.2014 (cit. Adresses – Protection des eaux); Chancellerie fédérale (ChF), TERMDAT, <https://www.termdat.bk.admin.ch/Search/
Search>, 28.11.2014, (cit. TERMDAT).