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Art. 61 GSchG - Art. 61 LEaux

 Fehr-Bosshard Delia​​

 

 

Stickstoffelimination bei Abwasseranlagen

1         Der Bund gewährt den Kantonen im Rahmen der bewilligten Kredite und auf der Grundlage von Programmvereinbarungen globale Abgeltungen an die Erstellung und Beschaffung von:

a.       Anlagen und Einrichtungen zur Stickstoffelimination bei zentralen Abwasserreinigungsanlagen, soweit sie der Erfüllung völkerrechtlicher Vereinbarungen oder von Beschlüssen internationaler Organisationen dienen, welche die Reinhaltung von Gewässern ausserhalb der Schweiz bezwecken;

b.       Kanalisationen, die anstelle von Anlagen und Einrichtungen nach Buchstabe a erstellt werden.

2         Die Höhe der Abgeltungen richtet sich nach der Menge Stickstoff, die durch die Massnahmen nach Absatz 1 eliminiert wird.

Elimination de l'azote dans les installations d'évacuation et d'épuration des eaux

1         Dans les limites des crédits accordés et sur la base de conventions-programmes, la Confédération alloue aux cantons des indemnités globales pour la mise en place des installations et équipements suivants:

a.       installations et équipements servant à l'élimination de l'azote dans les stations centrales d'épuration des eaux usées, dans la mesure où ils permettent de respecter des accords internationaux ou des décisions d'organisations internationales visant à lutter contre la pollution des eaux en dehors de Suisse;

b.       égouts permettant de renoncer aux installations et équipements prévus à la let. a.

2         Le montant des indemnités est fixé en fonction de la quantité d'azote éliminée grâce aux mesures prévues à l'al. 1.

Eliminazione dell'azoto negli impianti per le acque di scarico

1         Entro i limiti dei crediti stanziati e sulla base di accordi di programma, la Confederazione accorda ai Cantoni indennità globali per la costruzione e l'acquisto di:

a.       impianti, installazioni e apparecchiature per l'eliminazione dell'azoto nelle stazioni centrali di depurazione delle acque di scarico, in quanto servano ad adempire accordi di diritto pubblico internazionale o decisioni di organizzazioni internazionali miranti a garantire la qualità delle acque fuori della Svizzera;

b.       canalizzazioni costruite in sostituzione degli impianti, delle installazioni e delle apparecchiature giusta la lettera a.

2         Le indennità sono stabilite in funzione della quantità di azoto eliminato mediante i provvedimenti di cui al capoverso 1.

 

Inhaltsübersicht

Entstehungsgeschichte1
II.  ​Allgemeine Bemerkungen10
III. Kommentierung11
A.Kredite und globale Abgeltungen des Bundes für die Erstellung (Abs. 1)11
B.Anlagen und Einrichtungen zur Stickstoffelimination (Bst. a)16
C.Kanalisationen (Bst. b)21
D.Höhe der Abgeltung (Abs. 2)22
IV. Änderung GSchG vom 1. Januar 201623

 

I.              Entstehungsgeschichte

 

 

1. Die Finanzierung der Abwasserreinigung war seit jeher ein neuralgischer Punkt der schweizerischen Gewässerschutzbestrebungen und gab bis heute immer wieder Anlass zu langwierigen Auseinandersetzungen. Bereits beim Erlass des BG vom 16. März 1955 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (GSchG 1955, aufgehoben durch Art. 45 Abs. 2 GSchG 1971) wurde in den Kommissionen, innerhalb der Bundesverwaltung und schliesslich auch in den Räten intensiv über die Frage diskutiert, ob und wenn ja unter welchen Voraussetzungen Bundesbeiträge an die Erstellung von Abwasserreinigungsanlagen (ARA) entrichtet werden sollten (Votum Zigerli, AB 1954 N 260 f., 279 ff.; Votum Müller, AB 1954 S 201; Botschaft GSchG 1954, 341). Durchgesetzt hatte sich die Formulierung, dass Bundesbeiträge nur ausnahmsweise zu leisten seien, und auch nur dann, wenn besondere Verhältnisse es erforderten und sich Kantone und Gemeinden im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit an der Finanzierung beteiligen würden (Art. 9 Abs. 1 GSchG 1955). Die dazugehörige Vollziehungsverordnung vom 28. Dezember 1956 zum BG vom 16. März 1955 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (VV GSchG 1956; AS 1956 1539) setzte die Gesetzesbestimmung wortgetreu um und formulierte entsprechend enge Voraussetzungen für die Ausrichtung von Bundessubventionen. In den ersten fünf Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes floss lediglich ein einziger Bundesbeitrag, die Auswirkungen dieser Subventionsbestimmung blieben damit vorerst bescheiden. Zwar wurden verschiedene Faktoren genannt, welche mitursächlich für die spärlich fliessenden Bundesmittel waren. So fehlten in vielen Kantonen entsprechende gesetzliche Grundlagen und es herrschte ein Mangel an Fachleuten. Hauptursache für die geringen Unterstützungszahlungen des Bundes an Abwasserreinigungsanlagen war jedoch der Umstand, dass der Bund nur ausnahmsweise Beiträge leisten konnte (EFV, Bundessubventionen, 46). Die dem Gesetz ursprünglich zugrunde gelegte Idee der weitgehend selbsttragenden Finanzierung der Gewässerreinigungsmassnahmen von Kantonen, Gemeinden und Privaten erwies sich somit als unrealistisch (Botschaft GSchG 1970, 432; Jaag, Bedrohung, 67 f.; Schindler, Rechtsfragen, 474 f.).

2. Die Ausbautätigkeit nahm erst zu, als sich der Bundesrat aufgrund einer Reihe von parlamentarischen Vorstössen veranlasst sah, die Subventionsvoraussetzungen in der VV GschG 1956 mit Bundesratsbeschluss vom 2. Februar 1962 (AS 1962 96) zu revidieren. Durch eine extensive Auslegung des Begriffs «ausnahmsweise» wurde ein Subventionsschlüssel geschaffen, aufgrund dessen neu über 90 % der Gemeinden, was ungefähr zwei Drittel der Bevölkerung der damaligen Schweiz entsprach, gegenüber Bundesbeiträgen anspruchsberechtigt wurden. Zusammen mit einer in gewissen Kantonen grosszügigeren Subventionspraxis kurbelten die neuen Bundessubventionsbestimmungen den Bau von Gewässerschutzanlagen spürbar an (Schindler, Rechtsfragen, 475 ff.; EFV, Bundessubventionen, 47; Botschaft GSchG 1970, 432; Jaag, Bedrohung, 68; Geschäftsführungsbericht 1965, 129; Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, N 999; Matthey-Doret, Bundesaufgaben, 256). So waren am 1. Januar 1966 178 Abwasserreinigungsanlagen in Betrieb, 63 Anlagen befanden sich im Bau und 77 waren baureif. Nach Vollendung dieser Anlagen waren ca. 53 % der Gesamtbevölkerung an Abwasserreinigungsanlagen angeschlossen (EFV, Bundessubventionen, 47; Geschäftsführungsbericht 1965, 129). Der finanzielle Beitrag des Bundes blieb jedoch insgesamt weiterhin bescheiden, die Kosten der öffentlichen Abwassersanierungen inkl. Quartierkanalisationen beliefen sich von 1960–1970 auf ungefähr CHF 3,4 Mrd., wovon der Bund jährlich CHF 15 Mio. an Beiträgen leistete, was gemessen an den Gesamtkosten etwa 4 % ausmachte (Botschaft GSchG 1970, 425).

3. Das GSchG 1955 wurde durch den Erlass vom 8. Oktober 1971 totalrevidiert. Wie bereits sein Vorgänger war das GSchG 1971 ebenfalls primär darauf gerichtet, im ganzen Land die Abwassersanierung zu verwirklichen und brachte gegenüber der alten Beitragsregelung zwei wesentliche Neuerungen. Einerseits erhöhte der Gesetzgeber den Subventionssatz (Art. 44 Abs. 2 der allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972), andererseits wurde der Umfang der beitragsberechtigten Anlagen ausgeweitet. Neu leistete der Bund insbesondere Beiträge an Hauptsammelkanäle innerhalb des Baugebiets und Abfallbeseitigungsanlagen wie Ölverbrennungs- und Kehrichtanlagen (zu Letzteren, s. die Komm. zu Art. 62 GSchG N 1 ff.; Hänni, Umweltschutzrecht, 438; vgl. Votum Hofmann, AB 1971 S 117; Art. 33 und Anh. 2 und 3 GSchG 1971; Botschaft GSchG 1970, 465). Der Gesetzgeber hielt dabei am Modell der Kapitalsubventionen fest, das Finanzierungssystem wurde also nicht geändert (Votum Hofmann, AB 1971 S 117, vgl. zu den diskutierten Finanzierungsalternativen Schindler, Rechtsfragen, 481 ff.). Art. 16 Abs. 1 GSchG 1971 setzte den Kantonen zur Umsetzung der Abwassersanierungsvorgaben eine zehnjährige Frist, womit bis 1982 eigentlich alle verunreinigenden Einleitungen hätten saniert sein sollen. Es zeichnete sich indes ab, dass diese Umsetzungsfrist zu kurz bemessen worden war, so wurden 1980 erst ca. 60 % der Abwässer durch Reinigungsanlagen behandelt, weshalb die Frist um weitere fünf Jahre verlängert wurde (Art. 16 Abs. 1 GSchG 1971 i.d.F. vom 20. Juni 1980), wobei sich später auch diese Frist als zu kurz erweisen sollte und weitere Nachfristen gewährt werden mussten. Die Totalrevision bewirkte eine deutliche Zunahme der Bundesbeiträge für Abwassersanierungen, so richtete der Bund ab Mitte der 1970er Jahren jährlich über CHF 200 Mio. an Beiträgen aus, was zu einer Erhöhung des Anteils der Bevölkerung auf über 80 % im Jahr 1987 führte, deren Abwässer gereinigt wurden (Botschaft GSchG 1987, 1073 f.; vgl. Walter, Bedrohte Natur, 169).

4. Verschiedene Entwicklungen führten zu Beginn der 1990er Jahren zu einer schrittweisen Neuausrichtung des Finanzierungssystems von Abwasserreinigungsanlagen. So rückten durch die Erfolge im qualitativen Gewässerschutz vermehrt andere Herausforderungen, wie die damalige Situation auf dem Gebiet des Restwassers oder bei den technischen Eingriffen, in den Fokus der politischen Agenda. Ebenfalls von grosser Bedeutung war die zunehmende Verschlechterung der Bundesfinanzen und damit zusammenhängend ein Umdenkungsprozess bei der Kostentragung der Abwasserreinigung, insbesondere hin zu einer verursachergerechten Kostentragung (Botschaft GSchG 1987, 1074; Botschaft GSchG 1996, 1219, 1222, 1229; Favre/Meyer/Engel, Déchets urbains, 244; Wittmann, Subventionsabbau, 23; Schatz, Bund, 18, Stutz, Abwasserrecht, 189). Es kam in der Folge zu einem sukzessiven Abbau der finanziellen Leistungen des Bundes an Abwasserreinigungsanlagen. Durch das Inkrafttreten des GSchG entfielen bspw. die Beiträge an Abwasserkanäle und durch das BG vom 18. März 1994 über die Sanierungsmassnahmen 1993 (Sanierungsmassnahmen 1993) wurden die Subventionstatbestände von Kläranlagen und Normaleinrichtungen solcher Anlagen abgeschafft. Wiederum andere Bereiche erfuhren eine Verschärfung der Subventionsvoraussetzungen (Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, N 1001; Botschaft GSchG 1996, 1219). Das Verursacherprinzip zur Finanzierung der Abwasserreinigung wurde mit der Teilrevision des Gewässerschutzgesetzes vom 20. Juni 1997 (GSchG i.d.F. vom 20. Juni 1997; AS 1997 2243) eingeführt, wodurch das alte Beitragssystem mit seinen Subventionstatbeständen fast vollständig abgeschafft wurde, gewisse Übergangsfristen blieben indes auch hier erhalten (Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, 43; s. auch die Schlussbestimmungen N 8 ff.).

5. Der Abbau der Bundessubventionen gestaltete sich indes als eine äusserst komplizierte Angelegenheit, denn der Grossteil der Ende der 1980er Jahre noch nicht erschlossenen Bevölkerung wohnte gemäss Bundesrat in abgelegenen Gebieten, welche die gesetzten Fristen für Subventionen nicht haben einhalten können. Um diese Gebiete und finanziell schwache Kantone nicht zu benachteiligen und zur Vermeidung von Härtefällen wurden deshalb immer wieder Fristverlängerungen für die Umsetzung und damit verbunden Verlängerungen der Beitragszahlungen durch den Bund gewährt. Erschwerend kam hinzu, dass die jeweils absehbaren Beitragskürzungen die Kantone dazu bewogen, unter dem älteren bzw. günstigeren Regime noch um Abgeltungen für Abwasseranlagen nachzusuchen. So erhöhten sich bspw. im Vorfeld der Sanierungsmassnahmen 1993 die Verpflichtungen des Bundes um CHF 587 Mio. auf CHF 1,37 Mrd. (Botschaft GSchG 1987, 1175; Botschaft GSchG 1996, 1219 ff.).

6. Das GSchG i.d.F. vom 20. Juni 1997 führte dazu, dass Subventionsbeiträge lediglich noch zur Stickstoffelimination bei zentralen Abwasserreinigungsanlagen, soweit diese der Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen dienten, welche die Reinhaltung von Gewässern ausserhalb der Schweiz bezweckten sowie an die kommunale und regionale Entwässerungsplanung, ausgerichtet wurden (BUWAL, Abgeltungen Abwasseranlagen, 5; Art. 61 GSchG i.d.F. vom 20. Juni 1997). Die zurückhaltende Gewährung von Beiträgen an die Stickstoffelimination bei Abwasserreinigungsanlagen wurde durch den Bundesrat damit begründet, dass die Kostenwirksamkeit der Stickstoffelimination deutlich ungünstiger sei als in anderen Massnahmebereichen wie z.B. in der Landwirtschaft (s. hierzu Art. 62b GSchG; Botschaft GSchG 1996, 1225). Die Abgeltungen betrugen 50 % der anrechenbaren Kosten für Anlagen und Einrichtungen und 35 % für Kanalisationen. Art. 52 Abs. 2 GSchV i.d.F. vom 28. Oktober 1998 legte dabei fest, dass maximal CHF 120'000 pro Tonne Stickstoff, die jährlich reduziert wurde, ausgerichtet werden durfte.

7. Die heute geltende Fassung wurde durch das BG vom 6. Oktober 2006 über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) (AS 2007 5779) eingefügt. Eine wesentliche Neuerung war das Instrument der Programmvereinbarung. Der Subventionstatbestand blieb grundsätzlich derselbe, neu war lediglich die Gewährung der globalen Abgeltungen im Rahmen von Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kantonen. Die Höhe der Abgeltungen war somit nicht mehr im Gesetz festgelegt, sondern lediglich das Kriterium für deren Bemessung (die reduzierte Menge an Stickstoff) (EFD/KdK, Schlussbericht Finanzausgleich, 111; Botschaft NFA 2005, 6189). Als Motive für die Einführung von Programmvereinbarungen wurden die Einräumung von Gestaltungsspielräumen, eine verstärkte Wirkungsorientierung und der Grundgedanke des partnerschaftlichen Zusammenwirkens von Bund und Kantonen genannt (Botschaft NFA 2005, 2345 ff., Bussmann, Subventionierung, 239).

8. Neben den schweizerischen spielen auch bestimmte internationale Entwicklungen für die Entstehungsgeschichte von Art. 61 GSchG eine wichtige Rolle. Auf europäischer Ebene war insbesondere der Erlass der Richtlinie 91/271/EWG über die Behandlung von kommunalem Abwasser (EG – Kommunale Abwasserrichtlinie; ABl. Nr. L 135/40 vom 30. Mai 1991) von Bedeutung. Die Richtlinie verpflichtete die betroffenen Nordseeanliegerstaaten, bei allen Anlagen über 10ʹ000 Einwohnerwerten die Stickstoffelimination einzuführen, Nicht-EU-Staaten wurden aufgefordert, adäquate Massnahmen zu treffen (Sieber, Stickstoffeinträge, 32). Ebenfalls von Bedeutung ist das 1998 in Kraft getretene Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantiks (OSPAR-Konvention), welchem die Schweiz beitrat. Darin verpflichten sich die Mitgliedstaaten zur Durchführung von Massnahmen zur Verhütung und Beseitigung der Meeresverschmutzung des Nordostatlantiks (Art. 2 OSPAR-Konvention). Die für OSPAR-Mitglieder gültige PARCOM-Empfehlung 88/2 legt ein generelles Reduktionsziel von 50 % für Stickstoffeinträge fest. Gemäss Art. 13 Abs. 5 OSPAR-Konvention sind Empfehlungen indes nicht bindend. Auch der Umstand, dass das UVEK gestützt auf Art. 51 Abs. 1 GSchV i.V.m. Bst. a derselben Bestimmung die PARCOM-Empfehlung 88/2 genehmigte und sie so quasi ins schweizerische Recht überführte, ändert nichts an der fehlenden Verbindlichkeit. Gemäss Art. 2 Abs. 2 der Verordnung des UVEK vom 10. Januar 2000 über die Genehmigung internationaler Beschlüsse und Empfehlungen (SR 814.201.81) sind nämlich die genehmigten Empfehlungen im Gegensatz zu den genehmigten Beschlüssen nicht verbindlich. Den zuständigen Behörden wird lediglich empfohlen, die Empfehlungen beim Vollzug von Umweltschutzvorschriften zu berücksichtigen.

9. Die Schweiz erklärte sich indes im Zusammenhang mit diesen Vereinbarungen sowie im Rahmen der Internationalen Kommission zum Schutz des Rheins gegen Verunreinigung bereit, angemessen zur Reduktion der Stickstoffbelastung der Nordsee beizutragen, sie liess jedoch offen, wie dies geschehen werde (Botschaft GSchG 1996, 1224 f.). Eine Erfolgskontrolle 1995 machte deutlich, dass im Gegensatz zu Phosphor das angestrebte Reduktionsziel von 50 % im Zeitraum von 1985 bis 1995 beim Stickstoff bei weitem nicht erreicht wurde (Sieber, Stickstoffeinträge, 33). Um die gesetzten Ziele dennoch zu erreichen, beschloss der Bundesrat am 31. Oktober 2001 eine Änderung der GSchV und legte fest, dass die Kantone im Einzugsgebiet des Rheins bis anfangs 2002 in einer Planung festzulegen hatten, wie ab dem Jahr 2005 aus Abwasserreinigungsanlagen 2'600 Tonnen Stickstoff weniger eingeleitet werden konnten als 1995 (Anh. 3.1 Ziff. 3 Nr. 2 Abs. 2 GSchV).

 

 

II.           Allgemeine Bemerkungen

 

 

10. Die Bestimmung fällt in den Geltungsbereich des Subventiongesetzes (Art. 2 Abs. 1 SuG; s. auch Vor Art. 61–66 GSchG N 18), zu beachten sind insbesondere Art. 9 f. SuG und Art. 11 bis 40 SuG, solange das GSchG nichts Abweichendes vorschreibt (Art. 2 Abs. 2 SuG; Vallender/Hettich/Lehne, Wirtschaftsfreiheit, 321).

 

 

III.        Kommentierung

 

 

A.           Kredite und globale Abgeltungen des Bundes für die Erstellung (Abs. 1)

 

11. Bei Abgeltungen handelt es sich gemäss Art. 3 Abs. 2 SuG um Leistungen an Empfänger ausserhalb der Bundesverwaltung zur Milderung oder zum Ausgleich von finanziellen Lasten, die sich aus der Erfüllung bundesrechtlich vorgeschriebener Aufgaben oder aus der Erfüllung öffentlichrechtlicher Aufgaben, die dem Empfänger vom Bund übertragen worden sind, ergeben (Vallender/Hettich/Lehne, Wirtschaftsfreiheit, 318). Die Abgeltungen werden in Form von A-fonds-perdu-Beiträgen global entrichtet, was den Kantonen im Unterschied zu Einzelbeiträgen einen grösseren Handlungsspielraum bei der Umsetzung der Vorgaben lässt (vgl. Wild, Programmvereinbarungen, 352). Die Gesuche sind vom Kanton beim BAFU einzureichen. Die Höhe der globalen Abgeltungen wird zwischen dem BAFU und dem betroffenen Kanton ausgehandelt (Art. 52 Abs. 3 GSchV, Art. 59 f. GSchG).

12. Übersteigen die eingereichten oder zu erwartenden Gesuche die verfügbaren Mittel, muss das UVEK als zuständiges Departement eine Prioritätenordnung erstellen (Art. 22 i.V.m. Art. 13 SuG). Die von den eidg. Räten gemäss Art. 65 GSchG durch einfachen Bundesbeschluss bewilligten Kredite im Bereich Abwasser und Abfall überstiegen in den letzten Jahren jeweils die geleisteten Beiträge, weshalb keine Priorisierung nötig war (vgl. EFV, Voranschlag Bundesbeschlüsse 2011, 208; EFV, Voranschlag Bundesbeschlüsse 2012, 209; EFV, Voranschlag Bundesbeschlüsse 2013, 213; EFV, Voranschlag Bundesbeschlüsse 2014; 207). Art. 65 GSchG i.V.m. Art. 60 GSchV sehen eine Zusicherung der globalen Bundesbeiträge auf vier Jahre vor, für die Auszahlung gilt dagegen weiterhin das Jährlichkeitsprinzip (Wild, Programmvereinbarungen, 358, vgl. auch Vor Art. 61–66 GSchG N 42 ff.).

13. Die Programmvereinbarungen (zum Begriff ausführlich: Wiget, Programmvereinbarung, 111 ff.) werden zwischen Bund und Kantonen abgeschlossen. Sie legen die gemeinsam zu erreichenden strategischen Programmziele fest und regeln die Beitragsleistung des Bundes sowie, im Einvernehmen mit der Eidgenössischen Finanzkontrolle, die Einzelheiten der Finanzaufsicht (Art. 20a Abs. 1 SuG). Im Gegensatz zum früheren System, als der Bund einzelne Projekte in Abhängigkeit der Kosten subventionierte, schliesst der Bund somit neu mit den Kantonen Programmvereinbarungen ab und leistet Beiträge zur Erreichung der vereinbarten Umweltziele (EFD/KdK, NFA, 25 ff.). Werden die vorgesehenen Leistungen durch Gemeinden erbracht, vergütet der Kanton die entstandenen Kosten mindestens entsprechend dem Anteil der Bundesbeiträge an den Gesamtkosten (Art. 20a Abs. 3 SuG). Ausserdem bestehen gewisse Berichterstattungs‑ und Kontrollpflichten (Art. 61a GSchV). Werden Vorgaben nicht wie vereinbart umgesetzt, hat das BAFU die Möglichkeit, die Tranchenzahlungen ganz oder teilweise zurückzubehalten. Ebenfalls möglich sind bei mangelhafter Leistungserbringung Nachbesserungsansprüche und schliesslich können unter gewissen Umständen nachträglich die entrichteten Beträge zurückgefordert werden (Art. 61b GSchV).

14. Die Abgeltungen sind an die Erstellung und Beschaffung der Anlagen zu leisten. Damit hängt die Frage der anrechenbaren Kosten zusammen, die vergütet werden sollen. Gemäss Art. 58 Abs. 1 GSchV sind nur Kosten anrechenbar, die tatsächlich entstanden und unmittelbar für die zweckmässige Erfüllung der beitragsberechtigten Aufgabe erforderlich sind. Dazu gehören auch die Kosten für Pilotanlagen, nicht aber Gebühren und Steuern (Art. 58 Abs. 2 GSchV). Welche Kosten in welchem Umfang im Bereich der Abwasseranlagen abgegolten werden, bestimmt sich nach den vom BAFU erlassenen Richtlinien und wird im Rahmen der Programmvereinbarung mit dem betroffenen Kanton anschliessend konkret ausgehandelt (Art. 60 Abs. 4 i.V.m. Art. 52 Abs. 3 GSchV; vgl. zur früheren Rechtslage: BUWAL, Abgeltungen Abwasseranlagen, passim). Nicht anrechenbar sind insbesondere Kosten für den Betrieb und den Unterhalt der Anlagen (vgl. Kiener, Kommentar USG, Art. 52 N 21).

15. Die soeben erwähnten Richtlinien über die Programmvereinbarungen hat das BAFU basierend auf Art. 60 Abs. 4 GSchV erlassen. Das vom BAFU herausgegebene Handbuch Programmvereinbarungen enthält indes keine Ausführungen zu Art. 61 GSchG. Dies liegt daran, dass die gemäss Anh. 3.1 Ziff. 3 Nr. 2 Abs. 2 GSchV bis 2005 zu erfolgenden Stickstoffreduktionen erfolgreich durchgeführt wurden und damit zurzeit keine weiteren Subventionstatbestände für Abwasserreinigungsanlagen bestehen (vgl. Botschaft NFA 2005, 6186).

 

B.            Anlagen und Einrichtungen zur Stickstoffelimination (Bst. a)

 

16. Abgeltungen werden an Anlagen und Einrichtungen (zu diesen beiden Begriffen: Komm. zu Art. 15 GSchG N 20 ff.) zur Stickstoffelimination bei zentralen Abwasserreinigungsanlagen (zum Begriff: Komm. zu Art. 10 GSchG N 24 f.) geleistet, soweit diese der Erfüllung völkerrechtlicher Vereinbarungen oder von Beschlüssen internationaler Organisationen dienen, welche die Reinhaltung von Gewässern ausserhalb der Schweiz bezwecken.

17. Im Gewässerschutz ist die Schweiz an mehreren völkerrechtlichen Verträgen beteiligt. So bestehen etwa Abkommen zur Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten zum Schutz der schweizerischen Grenzgewässer, wie das Übereinkommen vom 27. Oktober 1960 über den Schutz des Bodensees gegen Verunreinigung (SR 0.814.283), das Abkommen vom 16. November 1962 zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Französischen Republik betreffend den Schutz der Gewässer des Genfersees gegen Verunreinigung (SR 0.814.281) sowie das Abkommen vom 20. April 1972 zwischen der Schweiz und Italien über den Schutz der schweizerisch-italienischen Gewässer gegen Verunreinigung (SR 0.814.285). Ebenfalls zu erwähnen sind das Übereinkommen vom 12. April 1999 zum Schutz des Rheins (SR 0.814.284) und die Internationale Nordseeschutzkonferenz, bei welcher die Schweiz ebenso Mitglied ist wie beim OSPAR-Übereinkommen (Sieber, Stickstoffeinträge, 31 f., BAFU, Stickstoffflüsse, 28 f.). Da die Schweiz über den Rhein mit dem Meer verbunden ist und auch über eine eigene Hochseeflotte verfügt, wurden auch verschiedene Abkommen der International Maritime Organisation (IMO) unterzeichnet. So wurden im Rahmen der United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) und der IMO weitere multilaterale Übereinkommen auf dem Gebiet des Gewässerschutzes abgeschlossen bzw. ratifiziert (Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, 1025 f.).

18. Beiträge können dann gewährt werden, wenn sie der «Erfüllung völkerrechtlicher Vereinbarungen oder von Beschlüssen internationaler Organisationen dienen, welche die Reinhaltung von Gewässern ausserhalb der Schweiz bezwecken». Die Bestimmung will die Gewässer wie Flachmeere ausserhalb der Schweiz schützen und diesbezügliche völkerrechtliche Bestrebungen unterstützen (vgl. Botschaft GSchG 1996, 1224). Der Wortlaut der Bestimmung verlangt jedoch nicht, dass die Schweiz direkt durch die entsprechenden Verträge bzw. Beschlüsse zur Einhaltung konkreter Vorgaben o.ä. verpflichtet wird. Es wird vielmehr die Unterstützung von internationalen Bestrebungen zum Schutz der Gewässer ermöglicht, unabhängig davon, ob die Schweiz nun selbst diesbezüglich verbindliche Zusagen gemacht hat oder nicht.

19. In diesem Zusammenhang ist auf die Praxis der Bundesbehörden zu verweisen. Die Leistung von Beiträgen an Abwasserreinigungsanlagen zur Reduktion von 2'600 Tonnen Stickstoff zum Schutz der Nordsee (Anh. 3.1 Ziff. 3 Nr. 2 Abs. 2 GSchV) wurden völkerrechtlich nicht verbindlich zugesichert. Die Schweiz war nämlich völkerrechtlich nicht verpflichtet, die PARCOM-Empfehlung 88/2 einzuhalten (s. N 8; ungenau BAFU, Stickstoffflüsse, 29, wo von einem verbindlichen Ziel gesprochen wird), zudem war die Schweiz weder Teil der Europäischen Union, wodurch für sie die EG – Kommunale Abwasserrichtlinie keine zwingende Wirkung hatte, noch können die Beschlüsse der Rheinkommission direkte Rechtswirkungen für die Mitglieder erzeugen (Rheinschutz 2000, 314). Man hatte sich lediglich im Rahmen des OSPAR-Übereinkommens zur Durchführung von Massnahmen zur Verhütung und Beseitigung der Meeresverschmutzung des Nordostatlantiks verpflichtet, ohne jedoch konkrete Reduktionsziele bei den Stickstoffeinträgen in die Gewässer zu nennen (Art. 2 OSPAR-Konvention). Die Reduktion von 2'600 Tonnen Stickstoff zum Schutz der Nordsee wurde somit autonom beschlossen und vollzogen.

20. Beitragsberechtigt sind grundsätzlich sämtliche Kantone. Es ist möglich, aus sachlichen Überlegungen wie bspw. ökologischen Gründen (vgl. die Komm. zu Art. 63 GSchG N 17 ff.) den Kreis der Berechtigten auf bestimmte Gebiete zu beschränken. So waren zur Reduktion der Stickstoffeinträge in die Nordsee Kantone im Rheineinzugsgebiet unterhalb der Seen beitragsberechtigt (Botschaft NFA 2005, 6189; BUWAL, Planung Kantone), der Ausschluss der Kantone oberhalb des Bodensees wurde mit den stickstoffreduzierenden Fähigkeiten des Sees begründet.

 

C.           Kanalisationen (Bst. b)

 

21. Bst. b präzisiert, dass anstelle von Anlagen und Einrichtungen nach Art. 61 Abs. 1 Bst. a GSchG auch Kanalisationen beitragsberechtigt sind. Die Kanalisationen dienen in diesem Zusammenhang als Verbindungsleitungen zu einer in der Nähe liegenden ARA (Ziel-ARA) (Botschaft GSchG 2013, 5559). Die separate Nennung der Kanalisationen lässt sich wohl damit erklären, dass in Art. 61 Abs. 3 GSchG i.d.F. vom 20. Juni 1997 für Kanalisationen der tiefere Abgeltungssatz von 35 % gegenüber 50 % bei Anlagen und Einrichtungen nach Bst. a gegolten hatte.

 

D.           Höhe der Abgeltung (Abs. 2)

 

22. Die Höhe der globalen Abgeltungen richtet sich grundsätzlich nach der jährlich reduzierten Anzahl Tonnen Stickstoff (Art. 52 Abs. 1 GSchV; Wild, Programmvereinbarung, 353), wobei unter gewissen Umständen, nämlich soweit zur Erfüllung völkerrechtlicher Vereinbarungen oder von Beschlüssen internationaler Organisationen notwendig, zudem Umfang und Komplexität der Massnahmen berücksichtigt werden können (Art. 52 Abs. 2 GSchV). Im Gegensatz zur früheren Regelung werden in der GSchV keine fixen Beitragszahlen mehr genannt, sondern die Beträge sind im Rahmen der Programmvereinbarungen auf Grundlage der Richtlinien des BAFU (BAFU, Handbuch Programmvereinbarungen) auszuhandeln.

 

 

IV.        Änderung GSchG vom 1. Januar 2016

 

 

23. Organische Spurenstoffe (Mikroverunreinigungen) wie Medikamente, Hormone, Biozide etc. werden heute in den zentralen Abwasserreinigungsanlagen nicht oder nur teilweise entfernt und gelangen so mit dem biologisch gereinigten Abwasser in die Gewässer. Bei Fliessgewässern mit einem Abwasseranteil von mehr als 10 % wurden bei Untersuchungen organische Spurenstoffe in Konzentrationen gemessen, welche die Fortpflanzung und Entwicklung empfindlicher Pflanzen, Tiere und Mikroorganismen beeinträchtigen können (Botschaft GSchG 2013, 5552). Insbesondere die Furcht, dass sich zukünftig immer mehr solche Stoffe in den Gewässern ablagern und in Kombination miteinander schädliche Auswirkungen haben könnten, veranlasste den Bund zum Handeln und damit zu einer Anpassung des GSchG (vgl. Votum Bäumle, AB 2014 N 5). Die Referendumsfrist zur Änderung des GSchG ist am 10. Juli 2014 unbenützt abgelaufen. Der Bundesrat hat beschlossen, die Änderungen auf den 1. Januar 2016 in Kraft zu setzen (AS 2014 3327). Neu sollen demnach ARA mit mehr als 80'000 angeschlossenen Einwohnern und ARA mit mehr als 24'000 angeschlossenen Einwohnern im Einzugsgebiet von Seen zu baulichen Massnahmen zur Behandlung von Mikroverunreinigungen verpflichtet werden. Bei ARA mit mehr als 8'000 angeschlossenen Einwohnern bei Fliessgewässern mit einem Abwasseranteil von mehr als 10 %, der nicht von organischen Spurenstoffen gereinigt ist, können die Kantone bestimmen, welche ausgebaut werden müssen. Schliesslich können die Kantone in begründeten Ausnahmefällen den Ausbau von anderen ARA mit mehr als 1'000 angeschlossenen Einwohnerinnen und Einwohnern beantragen, die in ökologisch sensiblen Gebieten liegen oder die an für die Trinkwasserversorgung wichtigen Gewässern liegen (Botschaft GSchG 2013, 5558, von Däniken, Abwasserreinigung, 13). In begründeten Ausnahmefällen können die Kantone von einem Ausbau der ARA absehen, und zwar dann, wenn der Nutzen für die Ökosysteme und die Trinkwasserversorgung vernachlässigbar klein ist (Botschaft GSchG 2013, 5558). Insgesamt sollen so ca. 100 der 700 ARA in der Schweiz zu baulichen Massnahmen verpflichtet werden (Botschaft GSchG 2013, 5552).

24. Die notwendigen baulichen Massnahmen müssen innerhalb von 20 Jahren nach Inkrafttreten der neuen Bestimmungen begonnen werden, wobei rückwirkend auch Massnahmen abgeltungsberechtigt sind, die bereits ab dem 1. Januar 2012 ausgeführt wurden, sofern sie gemäss den neuen Anforderungen der GSchV nötig werden (Art. 61a Abs. 2 GSchG; Botschaft GSchG 2013, 5561). Die neu vom Bund gewährten Abgeltungen sollen 75 % der anrechenbaren Kosten decken, welche bei Anlagen, Einrichtungen und Kanalisationen zur Elimination von organischen Spurenstoffen entstehen (Art. 61a Abs. 3 GSchG). Zur Finanzierung wird eine gesamtschweizerische Abwasserabgabe eingeführt werden. Der Bund wird dabei ermächtigt, bei allen Inhabern von ARA eine Abgabe auf Basis der an die ARA angeschlossenen Einwohnerinnen und Einwohner zu erheben (Art. 60b Abs. 1 GSchG). Die Höhe der Abgabe wird zu Beginn der Erhebung den maximalen Abgabesatz von CHF 9 betragen, wobei zu einem späteren Zeitpunkt der Beitrag reduziert werden kann (Art. 60b Abs. 3 und 4 GSchG; Botschaft GSchG 2013, 5553 f., 5556). In Versuchsreihen haben sich gemäss BAFU zwei Verfahren zur Beseitigung von Mikroverunreinigungen bewährt, einerseits die Ozonierung, andererseits die Verwendung von Aktivkohle (von Däniken, Abwasserreinigung, 13).

25. Durch das Inkraftreten der neuen Bestimmungen ändert sich auch die Sachüberschrift von Art. 61 GSchG. Sie lautet neu «Stickstoffelimination bei Abwasserablagen» statt wie bisher «Abwasseranlagen» (AS 2014 3327).

26. Für weitere Ausführungen vgl. Komm. zum neuen Art. 61a GSchG.

 

Résumé

En vertu de l'art. 61 al. 1 LEaux, les indemnités sont versées sous la forme de contributions à fond perdu globales sur la base des conventions-programmes pour la mise en place des installations et équipements servant à l'élimination de l'azote dans les stations centrales d'épuration des eaux usées. Les indemnités sont uniquement allouées lorsqu'elles permettent de respecter des accords internationaux ou des décisions d'organisations internationales visant à lutter contre la pollution des eaux en dehors de la Suisse. Toutefois, le texte de l'art. 61 LEaux ne requiert pas que la Confédération prenne des engagements concrets qui l'obligent juridiquement dans le cadre des accords internationaux ou lors des décisions d'organisations internationales pour que les subventions selon l'art. 61 al. 1 LEaux soient allouées. Le montant des indemnités globales est fixé en principe en fonction de tonnes d'azote éliminées chaque année (cf. art. 52 al. 1 OEaux). Le montant exact est négocié avec l'OFEV dans le cadre de la convention-programme sur la base des directives édictées par cette autorité. Vu qu'actuellement il n'y a pas d'objet de subventionnement pour les installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées, il n'y a pas non plus de règlementation concernant l'art. 61 LEaux dans les directives de l'OFEV (Manuel sur les conventions-programmes).

Afin de pouvoir purifier les eaux des composés organiques en trace, il faudrait à l'avenir prendre des mesures constructives sur environ 100 des 700 installations de traitement des eaux usées que comptent actuellement la Suisse. Selon le principe de causalité, ces mesures constructives doivent être financées par une taxe prélevée par la Confédération aux habitants ou habitants raccordés.

 

 

Literatur: Bussmann Werner, Wirkungsorientierte Subventionierung – das Beispiel der Programmvereinbarungen, in: LeGes 2007, 239 ff. (zit. Subventionierung); Favre Anne-Christine/Meyer Lia/Engel Olivier, L'élimination des déchets urbains et l'évacuation des eaux claires et usées, ainsi que leur financement, in: RDAF 2012 I, 239 ss (cit. Déchets urbains); Hänni Peter, Planungs‑, Bau‑ und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008 (zit. Umweltschutzrecht); Jaag Otto, Das Wasser und seine Bewirtschaftung, in: NZZ-Schriften zur Zeit 12, Die Bedrohung unseres Lebensraums, Zürich 1969, 53 ff. (zit. Bedrohung); Matthey-Doret Alfred, Aufgaben des Bundes auf dem Gebiete des Gewässerschutzes in der Schweiz, in: Walther Karl August (Hrsg.), Wasser – bedrohtes Lebenselement, Zürich 1964, 254 ff. (zit. Bundesaufgaben); Schatz Ruedi, Wie kann der Bund sparen?, in: NZZ 27.11.1976, 17 f. (zit. Bund); Sieber Ulrich, Internationale Umweltabkommen und nationales Umweltrecht zur Begrenzung von Stickstoffeinträgen in die Gewässer, in: Schriftenreihe der FAL 43 (2003), 30 ff. (zit. Stickstoffeinträge); Vallender Klaus A./Hettich Peter/Lehne Jens, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung – Grundzüge des Wirtschaftsverfassungs‑ und Wirtschaftsverwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2006 (zit. Wirtschaftsfreiheit); von Däniken Alexander, Abwasserreinigung wird teurer, in: NLZ 10.3.2014, 14 (zit. Abwasserreinigung); Wagner Pfeifer Beatrice, Umweltrecht II, 2. Aufl, Zürich 2006 (zit. Umweltrecht II); Walter François, Bedrohliche und bedrohte Natur – Umweltgeschichte der Schweiz seit 1800, Zürich 1996 (zit. Bedrohte Natur); Wild Florian, Programmvereinbarungen nach NFA im Umweltbereich, in: LeGes 2009, 351 ff. (zit. Programmvereinbarungen); Wittmann Walter, Marktwirtschaftlicher Subventionsabbau – Reform der finanziellen Beziehungen zwischen Bund und Kantonen, in: NZZ 29.11.1990, 23 (zit. Subventionsabbau).

 

 

Materialien und amtliche Publikationen: Bericht des schweizerischen Bundesrates an die Bundesversammlung über seine Geschäftsführung im Jahre 1965, Bern 1966 (zit. Geschäftsführungsbericht 1965); Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) (Hrsg.) (verfasst durch Stocker Paul et al.), Allgemeine Überprüfung der Bundessubventionen: Bericht der vom Bundesrat eingesetzten Expertengruppe, Bern 1966 (zit. Bundessubventionen); Botschaft betreffend das Übereinkommen zum Schutz des Rheins vom 3. November 1999, BBl 2000 312 ff. (zit. Rheinschutz 2000); Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) (Hrsg.), Planung der Kantone im Einzugsgebiet des Rheins, wie ab dem Jahre 2005 aus Abwasserreinigungsanlagen 2600 Tonnen Stickstoff weniger eingeleitet werden als 1995, Bern 2002 (zit. Planung Kantone); Eidgenössisches Finanzdepartement (EFD)/Konferenz der Kantonsregierungen (KdK), Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) – Schlussbericht über die Ausführungsgesetzgebung, Bern 2004 (zit. Schlussbericht Finanzausgleich); Eidgenössisches Finanzdepartement (EFD)/Konferenz der Kantonsregierungen (Kdk) (Hrsg.), Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen – NFA, Bern 2007 (zit. NFA); Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), Voranschlag Bundesbeschlüsse 2011, Bern 2010 (zit. Voranschlag Bundesbeschlüsse 2011); Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), Voranschlag Bundesbeschlüsse 2012, Bern 2011 (zit. Voranschlag Bundesbeschlüsse 2012); Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), Voranschlag Bundesbeschlüsse 2013, Bern 2012 (zit. Voranschlag Bundesbeschlüsse 2013); Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), Voranschlag Bundesbeschlüsse 2014, Bern 2013 (zit. Voranschlag Bundesbeschlüsse 2014); Bundesamt für Umwelt (BAFU) (Hrsg.) (verfasst durch Heldstab Jürg/Leippert Fabio/Biedermann Roger et al.), Stickstoffflüsse in der Schweiz 2020 – Stoffflussanalyse und Entwicklungen, Umwelt-Wissen Nr. 1309, Bern 2013 (zit. Stickstoffflüsse).