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Art. 61a GSchG - Art. 61a LEaux

​Märkli Benjamin​

 

 

Elimination von organischen Spurenstoffen bei Abwasseranlagen

1         Der Bund gewährt den Kantonen im Rahmen der bewilligten Kredite und der verfügbaren Mittel Abgeltungen an die Erstellung und die Beschaffung von:

a.       Anlagen und Einrichtungen zur Elimination von organischen Spurenstoffen bei zentralen Abwasserreinigungsanlagen, soweit sie zur Einhaltung der Vorschriften über die Einleitung von Abwasser in Gewässer erforderlich sind;

b.       Kanalisationen, die anstelle von Anlagen und Einrichtungen nach Buchstabe a erstellt werden.

2         Die Abgeltungen werden gewährt, wenn mit der Erstellung oder Beschaffung der Anlagen, Einrichtungen oder Kanalisationen nach dem 1. Januar 2012 und und innerhalb von 20 Jahren ab Inkrafttreten der Änderung vom 21. März 2014 des vorliegenden Gesetzes begonnen wurde.

3         Die Abgeltungen betragen 75 Prozent der anrechenbaren Kosten.

Elimination des composés traces organiques dans les installations d'évacuation et d'épuration des eaux

1         Dans les limites des crédits accordés et des moyens disponibles, la Confédération alloue aux cantons des indemnités pour la mise en place des installations et équipements suivants:

a.       installations et équipements servant à l'élimination de composés traces organiques dans les stations centrales d'épuration des eaux usées, dans la mesure où ils sont nécessaires pour respecter les prescriptions sur le déversement d'eaux usées dans les eaux;

b.       égouts permettant de renoncer aux installations et équipements prévus à la let. a.

2         Les indemnités sont allouées lorsque la mise en place des installations, des équipements et des égouts a commencé après le 1er janvier 2012 et dans un délai de 20 ans à compter de l'entrée en vigueur de la modification du 21 mars 2014 de la présente loi.

3         Les indemnités se montent à 75 % des coûts imputables

Eliminazione delle sostanze organiche in tracce negli impianti per le acque di scarico

1         Entro i limiti dei crediti stanziati e dei mezzi disponibili, la Confederazione accorda ai Cantoni indennità per la costruzione e l'acquisto di:

a.       impianti, installazioni e apparecchiature per l'eliminazione delle sostanze organiche in tracce nelle stazioni centrali di depurazione delle acque di scarico, in quanto siano necessari per rispettare le prescrizioni sull'immissione delle acque di scarico nelle acque;

b.       canalizzazioni costruite in sostituzione degli impianti, delle installazioni e delle apparecchiature giusta la lettera a.

2         Le indennità sono accordate se la costruzione o l'acquisto degli impianti, delle installazioni, delle apparecchiature o delle canalizzazioni sono iniziati dopo il 1° gennaio 2012 ed entro 20 anni dall'entrata in vigore della modifica del 21 marzo 2014 della presente legge.

3         Le indennità ammontano al 75 per cento dei costi computabili.

 

Inhaltsübersicht

Entstehungsgeschichte​1
II.  Allgemeine Bemerkungen​7
III. Kommentierung​8
A.Die Abgeltung (Abs. 1)​8
1.Rechtsnatur der Abgeltung​8
2.Verfahren der Abgeltung​9
​3.​«Anlagen und Einrichtungen» (Bst. a)12
​4.​Kanalisationen (Bst. b)17
​B.Zeitrahmen der Abgeltung (Abs. 2)19
​C.​Höhe der Abgeltung (Abs. 3)22

 

 

I.              Entstehungsgeschichte

 

 

1. Die Bestimmung wurde mit der Änderung vom 21. März 2014 (AS 2014 3327) erstmals ins GSchG aufgenommen: Eine Vorgängernorm hat sie nicht. Da organische Spurenstoffe (dazu N 7) erst allmählich als Gefahr erkannt wurden (z.B. im Rahmen des NFP 50 «Hormonaktive Stoffe: Bedeutung für Menschen, Tiere und Ökosysteme»), entstand erst relativ spät ein Regulierungsbedarf. Das UVEK schickte am 18. November 2009 einen Entwurf zur Änderung der GSchV (SR 814.201) in die Anhörung. Dieser Entwurf sah insbesondere Kriterien für die Reinigung des Abwassers von organischen Spurenstoffen vor, wobei die Finanzierung allein den Abwasserverbänden oblegen hätte (UVEK, Bericht Eintrag, 8). In der Anhörung wurde das Regelungsziel weitgehend begrüsst, während die Finanzierung kritisiert wurde (Botschaft GSchG 2013, 5552 f.).

2. In einer Motion der UREK-S (10.3635 s «Verursachergerechte Finanzierung der Elimination von Spurenstoffen im Abwasser» vom 24. Januar 2011; vgl. dazu UREK-N, Bericht Finanzierung sowie AB 2010 S 911 und AB 2011 N 397) wurde der Bundesrat beauftragt, die Rechtsgrundlage für eine möglichst verursachergerechte Finanzierung der Elimination von Mikroverunreinigungen zu schaffen.

3. In seinem Entwurf zur Änderung des GSchG vom 26. Juni 2013 (BBl 2013 5569; Geschäftsnummer 13.059) machte der Bundesrat einen Vorschlag zur Finanzierung mittels einer Abgabe (dazu die Komm. zu Art. 60b GSchG N 1) und zur Verwendung der erhobenen Beiträge (vgl. AB 2013 S 1102 ff.; AB 2014 N 1 ff.).

4. Der vorliegende Artikel entspricht inhaltlich unverändert dem Vorschlag des Bundesrats. Nicht durchgedrungen ist ein Minderheitsantrag im Nationalrat, der auch Beiträge für «Anlagen und Einrichtungen zur Nitrifikation oder Denitrifikation» ausrichten wollte. Als Begründung führte die Mehrheit zusammen mit dem Bundesrat an, dass bis 1997 bereits derartige Abgeltungen ausgerichtet worden seien. Die Kantone, die den Ausbau damals versäumt hätten, sollten nun nicht nachträglich die alte Subvention wieder einführen können (vgl. z.B. Votum Leuthard [Bundesrätin], AB 2014 N 8).

5. Die Referendumsfrist für die Änderung ist am 10. Juli 2014 unbenutzt abgelaufen. Der Bundesrat hat die Änderung auf den 1. Januar 2016 in Kraft gesetzt.

6. Parallel dazu hat das UVEK einen Vorschlag für die erforderlichen Detailbestimmungen durch eine Änderung der GSchV vom 23. Dezember 2014 bis zum 31. März 2015 in die Anhörung geschickt. Einem überarbeiteten Entwurf hat der Bundesrat am 4. November 2015 zugestimmt und die Änderung der GSchV grösstenteils per 1. Januar 2016 in Kraft gesetzt. Eine Ausnahme gilt für die Bestimmungen über den Ausbau sehr kleiner ARA, die erst per 1. Januar 2021 in Kraft gesetzt wurden, um den Ausbau grösserer Anlagen zu priorisieren (BAFU, Bericht GSchV 2015, 16).

 

 

II.           Allgemeine Bemerkungen

 

 

7. Organische Spurenstoffe sind Substanzen, die typischerweise in sehr geringen Konzentrationen auftreten (im µg/L- oder ng/L-Bereich) und sich bereits dann schädlich auswirken. Sie werden deshalb auch als Mikroverunreinigungen bezeichnet. Es handelt sich dabei um Wirkstoffe z.B. aus Medikamenten, Pflanzenschutzmitteln, Kosmetika, Waschmitteln oder Konservierungsstoffen, die vorwiegend aus dem Abwasser von Privathaushalten oder der Industrie in die ARA gelangen (vgl. etwa Ivashechkin, Spurenstoffe, 4 ff.; Stutz, Abwasserrecht, 203 ff.). Dort können sie nicht ausreichend ausgesondert werden. Messwerte zeigen, insbesondere in dicht besiedelten Gebieten, eine für die Wasserflora und -fauna beeinträchtigende Konzentration in Fliessgewässern mit einem Abwasseranteil von mehr als 10%. Ebenfalls werden Mikroverunreinigungen in ufernahen Trinkwasserfassungen, welche an solchen Fliessgewässern gelegen sind, gemessen (Botschaft GSchG 2013, 5552). Die Auswirkungen von organischen Spurenstoffen auf die aquatischen Ökosysteme sind noch nicht umfassend erforscht. Bekannt ist aber, dass etwa hormonaktive Substanzen zur Verweiblichung männlicher Fischen führen können. Die Belastung der Gewässer mit organischen Spurenstoffen könnte über das Trinkwasser auch für den Menschen gefährlich werden (Botschaft GSchG 2013, 5552; Ivashechkin, Spurenstoffe, 31 f.; vgl. zum Ganzen auch Götz/Kase/Hollender, Mikroverunreinigungen, passim, insb. 22 ff.).

 

 

III.        Kommentierung

 

 

A.           Die Abgeltung (Abs. 1)

 

1.             Rechtsnatur der Abgeltung

 

8. Eine Abgeltung ist eine Unterart der Subventionen (Art. 3 Abs. 2 SuG; Mächler, in: FHB Verwaltungsrecht, N. 21.23); es sind auf die vorliegende Abgeltung die Bestimmungen des SuG anwendbar (so auch Botschaft GSchG 2013, 5565 f.). Abgeltungen dienen der Milderung finanzieller Lasten, die sich aus der Erfüllung einer bundesrechtlich vorgeschriebenen Aufgabe (dazu N 15) ergibt (Art. 3 Abs. 2 Bst. a SuG; Vallender/Hettich/Lehne, Wirtschaftsfreiheit, 318).

 

2.             Verfahren der Abgeltung

 

9. Berechtigt zum Bezug der Abgeltung sind formell die Kantone («Der Bund gewährt den Kantonen…»; ebenso Art. 52a Abs. 1 GSchV). Sie bestimmen, welche ARA gemäss den Anforderungen der GSchV ausgebaut werden müssen (dazu N 15) und koordinieren den Ausbau zwischen den verschiedenen ARA in räumlicher und zeitlicher Hinsicht (dazu auch Abs. 1 E-UeB GSchV). Die betroffenen ARA können beim Kanton bis zum 30. September eines Kalenderjahres (Art. 51b Bst. b GSchV) ein Gesuch für die Bundesabgeltung einreichen, in dem sie die gemäss GSchG zu erstattenden Kosten (dazu N 22 ff.) auflisten. Der Kanton prüft das Gesuch und beantragt gestützt darauf bis zum 31. Oktober desselben Kalenderjahres (Art. 51b Bst. b GSchV) seinerseits die Abgeltung beim Bund (Botschaft GSchG 2013, 5566; BAFU, Bericht GSchV 2015, 15).

10. Der Bund richtet entsprechend diesem Gesuch die Abgeltung an die Kantone aus, welche sie an die ARA weiterleiten. Damit kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass es die Kantone sind, die zwischen den verschiedenen ARA inner‑ und interkantonal zu koordinieren haben. Im Interesse kongruenter Zuständigkeiten ist es daher richtig, auch die Finanzierung über diesen Zwischenschritt bei den Kantonen anzugliedern.

11. Die Rechtsform, in die eine Entscheidung über die Ausrichtung oder Ablehnung der Abgeltung zu kleiden ist, wäre die Verfügung (Art. 16 Abs. 1 und 5 SuG). Im Übrigen richtet sich das Verfahren nach Art. 61c ff. GSchV (Botschaft GSchG 2013, 5561). Anknüpfend an die Form der Verfügung ist auch der Rechtsschutz ausgestaltet, es sind mithin die allgemeinen Bestimmungen der Bundesrechtspflege einschlägig (Art. 35 SuG; vgl. ferner Mächler, in: FHB Verwaltungsrecht, N 21.65 ff.).

 

3.             «Anlagen und Einrichtungen» (Bst. a)

 

12. Die Anlagen und Einrichtungen, die zum Bezug der Abgeltung berechtigen, sind nur diejenigen, die unmittelbar zur Erreichung der in der GSchV festgelegten Ziele notwendig sind. Es sind dies also Massnahmen, die direkt der Elimination der organischen Spurenstoffe dienen (freilich inkl. Nachbehandlungen, etwa gemäss BAFU, Bericht GSchV 2015, 3, Verfahren zur Abtrennung von Feststoffen oder Verfahrensstufen mit biologischer Aktivität). Dadurch sind insbesondere Massnahmen zur sog. Nitrifikation oder Denitrifikation ausgeschlossen (BAFU, Bericht GSchV 2015, 3). Dies entspricht auch dem klaren Willen des Gesetzgebers, denn im Nationalrat wurde ausführlich darüber diskutiert. Vertreter aus einzelnen Kantonen verlangten, auch den Ausbau der Nitrifikation oder Denitrifikation zu subventionieren, was von der Mehrheit deutlich abgelehnt wurde, da eine solche Abgeltung bereits bestanden hatte und man sie nicht über diesen Umweg wieder einführen wollte (AB 2014 N 5 und 7 ff.).

13. Abgegolten werden ferner nur die Erstellungskosten, nicht die Kosten für den Betrieb der so erstellten Anlagen. Diesen Mehrkosten (so nimmt etwa insbesondere der Stromverbrauch zu) wird freilich dadurch Rechnung getragen, dass die ARA, welche den Ausbau bereits vorgenommen haben, von der Abgabe befreit werden, mit der die Abgeltung finanziert wird (Art. 60b Abs. 2 GSchG; Botschaft GSchG 2013, 5556 u. 5558; ferner Komm. zu Art. 60b GSchG N 18).

14. Bereits der Text des Gesetzes («soweit sie […] erforderlich sind») macht deutlich, dass nur zweckmässige und wirtschaftliche Ausgaben erstattet werden sollen (Botschaft GSchG 2013, 5554). Dies wird weiter konkretisiert durch Art. 63 GSchG und Art. 14 Abs. 1 SuG (vgl. Komm. zu Art. 63 GSchG N 6 ff.).

15. Es muss nur ein Teil (ca. 100) der ca. 700 ARA ausgebaut werden. Die genauen Anforderungen werden in der GSchV festgelegt. Grundsätzlich sind Anlagen auszubauen, die mehr als 80'000 angeschlossene Einwohnerinnen und Einwohner haben. Im Einzugsgebiet von Seen beträgt der Grenzwert 24'000 Einwohnerinnen und Einwohner. Daneben können die Kantone einzelne, an Fliessgewässern liegende ARA mit mehr als 8'000 Einwohnerinnen und Einwohnern auswählen, in begründeten Ausnahmefällen auch schon solche mit mehr als 1'000 (Botschaft GSchG 2013, 5558). In der GSchV sind diese Grenzwerte im Anh. 3.1 Ziff. 2 Nr. 8 festgelegt (ausführlich dazu BAFU, Bericht GSchV 2015, 18 ff.) und ergänzt um eine Bestimmung in Anh. 2 Ziff. 11 Abs. 1 Bst. f, die als Generalklausel für die Gewässerqualität mit Blick auf die organischen Spurenstoffe festhält, dass die durch den Menschen in die Gewässer eingebrachten Stoffe die Fortpflanzung, Entwicklung und Gesundheit von Tieren, Pflanzen und Mikroorganismen nicht beeinträchtigen dürfen. Es handelt sich dabei also um eine qualitative Vorschrift gegen die Beeinträchtigung aquatischer Ökosysteme, die in späteren Schritten weiter konkretisiwert werden soll (BAFU, Bericht GSchV 2015, 16).

16. Bevor die kantonale Behörde eine Anordnung bzgl. Ausbau einer ARA für Massnahmen zur Elimination organischer Spurenstoffe trifft, muss sie das BAFU anhören (Art. 52a Abs. 4 GSchV). Dieses prüft die Massnahme auf ihre Tauglichkeit und insb. auf die Vereinbarkeit mit den bundesrechtlichen Anforderungen. So wird bereits im Vorfeld eine Aussage darüber getroffen, ob die Abgeltung ausgerichtet werden kann. Erst nach der Zusage kann die Abgeltung ausgerichtet werden (Art. 26 SuG). So wird Rechts‑ und Planungssicherheit für Bund, Kantone und Betreiber der ARA geschaffen (BAFU, Bericht GSchV 2015, 15).

 

4.             Kanalisationen (Bst. b)

 

17. Anstatt eine Anlage und Einrichtung nach Bst. a zu erstellen, ist es auch möglich, dass eine Kanalisation erstellt wird, um die Abwässer einer ARA zuzuführen, wenn diese die bundesrechtlichen Anforderungen (dazu N 15) auch nach dem Anschluss erfüllt (Botschaft GSchG 2013, 5559; BAFU, Bericht GSchV 2015, 3). Fällt die Ziel-ARA selbst, also diejenige, in die das Abwasser per Kanalisation eingeleitet wird, nicht unter die Kriterien der GSchV, die die Aufrüstung verlangen, so muss sie keine Massnahmen ergreifen. Die Kanalisation kann in diesen Fällen aber dennoch subventioniert werden (BAFU, Bericht GSchV 2015, 15).

18. Es werden höchstens diejenigen Kosten übernommen, wie sie auch bei der Aufrüstung der Anlage selbst entstanden wären (Art. 52a Abs. 3 GSchV; vgl. auch Botschaft GSchG 2013, 5559). Zu beachten ist, dass es sich bei der in Bst. b angesprochenen Abgeltung nur um die Beiträge des Bundes zur Erstellung der Kanalisation handelt. Es versteht sich von selbst, dass allfällige Ausgleichszahlungen zwischen den beteiligten ARA resp. den Trägergemeinwesen für die «Übernahme» des Abwassers davon unberührt und ohne Einfluss darauf bleiben.

 

B.            Zeitrahmen der Abgeltung (Abs. 2)

 

19. Die Massnahmen zur Elimination organischer Spurenstoffe sind innerhalb von 20 Jahren umzusetzen (Botschaft GSchG 2013, 5558). Aus diesem Grund ist auch die Abgeltung auf diesen Zeitraum beschränkt (Botschaft GSchG 2013, 5567). Wenn bereits vor Inkrafttreten der Bestimmung mit dem Ausbau begonnen wurde, kann die Abgeltung auch rückwirkend bis zum 1. Januar 2012 ausgerichtet werden (Botschaft GSchG 2013, 5561). Voraussetzung dafür ist, dass der Ausbau gemäss den bundesrechtlichen Vorgaben (vgl. N 15) nötig wird, d.h., dass die Anforderungen der GSchV erfüllt sind. Da dies dem Art. 84 GSchG i.d.F. vom 24. Januar 1991 widersprochen hätte, wurde letzterer aufgehoben.

20. Für die Leistung der Abgeltung erteilt der Bund eine Zusicherung (Art. 26 SuG). Wenn der Ausbau nicht innert fünf Jahren erfolgt ist, d.h. der Bau abgeschlossen und die Anlage in Betrieb genommen wurde, verfällt die Zusicherung (Art. 52a Abs. 2 GSchV; dazu BAFU, Bericht GSchV 2015, 14).

21. Die Abgeltung erfolgt nicht erst nach Abschluss der Arbeiten, sondern kann in Teilzahlungen entsprechend dem Baufortschritt geleistet werden. Diese Teilzahlungen setzen voraus, dass eine Kostenabrechnung über die erbrachte Teilleistung eingereicht und vom Bund kontrolliert wurde. Bei der Schlusszahlung wird zusätzlich eine Dokumentation des Werks verlangt (Botschaft GSchG 2013, 5566).

 

C.           Höhe der Abgeltung (Abs. 3)

 

22. Die Gesamtkosten des Ausbaus werden vom Bund auf CHF 1.2 Mrd. geschätzt, verteilt über die 20 Jahre, in denen der Ausbau stattfindet (Botschaft GSchG 2013, 5566). Diese Kosten sind beträchtlich und fallen aufgrund des nur punktuellen Erfordernisses zum Ausbau vor allem in dicht besiedelten Regionen an, weshalb mit der Abgeltung ein Ausgleich im Sinne des Verursacherprinzips (resp. einer Annäherung daran) angestrebt wird. Die jährlichen Ausgaben des Bundes belaufen sich auf ca. CHF 45 Mio. (Botschaft GSchG 2013, 5566).

23. Abgeltungsberechtigt sind nur die Kosten, die tatsächlich entstanden sind (Art. 58 GSchV) und unmittelbar für die zweckmässige, wirtschaftliche Erfüllung erforderlich sind (vgl. insb. auch N 14 und 18). Gebühren und Steuern sind nicht anrechenbar (Botschaft GSchG 2013, 5561).

24. Die Abgeltung des Bundes ist in ihrer Höhe auf 75 % der Kosten beschränkt. Dieser Anteil ist eher hoch, doch wird dies damit gerechtfertigt, dass die ausgebauten ARA höhere Betriebskosten haben, welche sie in der Folge selbst tragen müssen (Botschaft GSchG 2013, 5554 und 5561). Auf eine globale Subventionierung im Rahmen einer Programmvereinbarung wurde verzichtet, da sie aufgrund der klaren Vorgaben als nicht sinnvoll erachtet wurde (Botschaft GSchG 2013, 5566).

25. Zu beachten ist schliesslich, dass die Abgabe «im Rahmen der bewilligten Kredite und der verfügbaren Mittel» erfolgt. Gemeint ist damit die Spezialfinanzierung (vgl. zur Planung des Vermögensstandes der Finanzierung Botschaft GSchG 2013, 5562 f.). Aufgrund der koordinierenden Tätigkeit des Bundes ist nicht von Überschneidungen oder sonstigen Problemen auszugehen; würden aber die bewilligten Kredite die Mittel übersteigen, so wäre Art. 13 SuG anwendbar und der Bund hätte eine entsprechende Prioritätenordnung aufzustellen (dazu Mächler, in: FHB Verwaltungsrecht, N 21.37).

 

Résumé

Les indemnités qui visent à atténuer les charges financières qui résultent de l'accomplissement des tâches prescrites par le droit fédéral doivent obéir aux conditions générales fixées à l'art 63 LEaux et à celles de l'art. 61a LEaux. Les cantons sont les bénéficiaires des indemnités allouées par la Confédération. Ceux-ci déterminent quelles sont les STEP qui doivent prendre des mesures pour éliminer les composés traces organiques et ils coordonnent les travaux d'optimisation des STEP.

Les indemnités sont attribuées par voie de décision selon la procédure prévue aux art. 61c ss OEaux. Elles ne peuvent être allouées qu'aux installations et équipements nécessaires pour atteindre les objectifs fixés par l'OEaux. De plus, elles ne doivent couvrir que les coûts de construction initiaux et non les frais d'exploitation.

En lieu et place d'une installation et d'un équipement au sens de la let. a de l'art. 61a al. 1 LEaux, il est aussi possible de mettre en place des égouts afin de conduire les eaux usées à une STEP pour autant que les exigences fédérales soient également respectées après le raccordement.

Les mesures d'élimination des composés traces organiques doivent être exécutées dans un délai de 20 ans.

 

 

Literatur: Götz Christian/Kase Robert/Hollender Juliane, Mikroverunreinigungen - Beurteilungskonzept für organische Spurenstoffe aus kommunalem Abwasser, Studie imAuftrag des BAFU, Dübendorf 2006 (zit. Mikroverunreinigungen); Ivasheckin Pavel, Elimination organischer Spurenstoffe aus kommunalem Abwasser, Diss. Aachen 2006 (zit. Spurenstoffe); Mächler August, Subventionsrecht, in: Biaggini Giovanni/Häner Isabelle/Saxer Urs et al. (Hrsg.), Fachhandbuch Verwaltungsrecht – Expertenwissen für die Praxis, Zürich 2015 (zit. FHB Verwaltungsrecht); Vallender Klaus A./Hettich Peter/Lehne Jens, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung – Grundzüge des Wirtschaftsverfassungs‑ und Wirtschaftsverwaltungsrechts, 4. Aufl., Bern 2006 (zit. Wirtschaftsfreiheit).

Materialien und amtliche Publikationen: Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), Eintrag von organischen Spurenstoffen in die Gewässer, Erläuternder Bericht zur Änderung der Gewässerschutzverordnung (GSchV), Bern 2009 (zit. Bericht Eintrag); UREK-N, Verursachergerechte Finanzierung der Elimination von Spurenstoffen im Abwasser vom 24. Januar 2011, Bericht zur Mo. UREK-S 10.3635 s (zit. Bericht Finanzierung); Bundesamt für Umwelt (BAFU), Erläuternder Bericht zur Änderung der Gewässerschutzverordnung (Referenz/Aktenzeichen M473-0796) vom 12. Oktober 2015, nicht amtlich publ. Fassung (zit. Bericht GSchV 2015).