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Art. 65 GSchG - Art. 65 LEaux

 Fehr-Bosshard ​Delia​ | Stocker Lukas​

 

 

Finanzierung

1         Die Bundesversammlung bewilligt mit einfachem Bundesbeschluss einen befristeten Rahmenkredit für die Zusicherung von Beiträgen.

2         Sie bewilligt jeweils für vier Jahre mit einfachem Bundesbeschluss die Mittel für die Zahlung der Abgeltungen, die in Anwendung von Artikel 13 Absatz 6 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 dem Grundsatz nach zugesichert worden sind.

3         Sie bewilligt mit einem mehrjährigen Verpflichtungskredit den Höchstbetrag, bis zu dem der Bund Risikogarantien nach Artikel 64a übernehmen darf.

Financement

1         L'Assemblée fédérale vote, par voie d'arrêté fédéral simple, un crédit-cadre de durée limitée pour l'octroi des subventions.

2             Elle accorde par un arrêté fédéral simple, pour une durée de quatre ans, les crédits destinés au paiement des indemnités qui ont été octroyées à titre provisoire en application des dispositions de l'art. 13, al. 6, de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions.

3             Elle vote un crédit d'engagement pluriannuel jusqu'à concurrence duquel la Confédération peut accorder une garantie conformément à l'art. 64a.

Finanziamento

1             L'Assemblea federale stanzia mediante decreto federale semplice un credito quadro limitato nel tempo per l'assegnazione dei contributi.

2             Essa stanzia di volta in volta per quattro anni, con decreto federale semplice, i mezzi destinati al pagamento delle indennità per le quali è stata assegnata una prestazione di massima in applicazione dell'articolo 13 capoverso 6 della legge del 5 ottobre 1990 sui sussidi.

3             Essa stanzia un credito d'impegno pluriennale fino a concorrenza del quale la Confederazione può assumere garanzie contro i rischi giusta l'articolo 64a.

 

 

Inhaltsübersicht

Entstehungsgeschichte​1
A.Bewilligung Rahmenkredit für Beiträge (Abs. 1)​2
B.Bewilligung Mittel für Abgeltungen (Abs. 2)​3
C.Bewilligung Verpflichtungskredit für Risikogarantien (Abs. 3)​8
II.   Allgemeine Bemerkungen​9
III.    Kommentierung13
​A.Bewilligung Rahmenkredit für Beiträge (Abs. 1)14
​B.Bewilligung Mittel für Abgeltungen (Abs. 2)19
​C.​Bewilligung Verpflichtungskredit für Risikogarantien (Abs. 3)24

 

 

 

I.              Entstehungsgeschichte

 

 

1. Die Beschlussfassung über die für Beiträge, Abgeltungen und Risikogarantien notwendigen Mittel obliegt der Bundesversammlung (Art. 65 Abs. 1 GSchG). Der Entwurf zum SuG sah auch einen Art. 35 GSchG vor, wonach die Bundesversammlung jeweils mit dem Voranschlag die Höchstbeträge festsetzt, bis zu denen im Voranschlagsjahr Zusicherungen von Beitragen abgegeben werden dürfen (Botschaft SuG 1986, 456). Mit der Gesetzesrevision vom 24. Januar 1991 wurde der Art. 65 GSchG zur Beschlussfassung über die Finanzierung eingefügt (Botschaft GSchG 1987, 1200). Zur allgemeinen Entstehungsgeschichte der Subventionsbestimmungen im Gewässerschutzgesetz vgl. Vor Art. 61–66 GSchG.

 

A.           Bewilligung Rahmenkredit für Beiträge (Abs. 1)

 

2. Der am 24. Januar 1991 eingefügte Art. 65 Abs. 1 GSchG 1991 sah vor, dass die Bundesversammlung jeweils mit dem Voranschlag den Höchstbetrag festsetzt, bis zu dem im Voranschlagsjahr Abgeltungen nach Art. 61 GSchG zugesichert werden dürfen. Das System der jährlichen Festlegung des Maximalbetrags der Abgeltungen wurde durch die NFA eingeführt. Da Programmvereinbarungen mehrjährig sind, wurden im neuen Abs. 1 von Art. 65 GSchG befristete, mehrjährige Rahmenkredite vorgesehen (Botschaft NFA 2005, 6191).

 

B.            Bewilligung Mittel für Abgeltungen (Abs. 2)

 

3. 1991 wurde Art. 65 Abs. 3 GSchG 1991 eingefügt, wonach das EDI eine Prioritätenordnung erstellt, sofern die eingereichten oder zu erwartenden Gesuche die verfügbaren Mittel übersteigen. Nach dieser Prioritätenordnung sollen Gesuche beurteilt werden. Den Vollzugsbehörden kommt bei Grundsatzentscheiden nach Art. 13 Abs. 6 SuG ein weiter Spielraum zu hinsichtlich des festzulegenden Zeitpunkts für die endgültige Berücksichtigung eines Gesuches (vgl. Prioritätenordnung und Budgetvorbehalt in Vor Art. 61–66 GSchG N 32 ff.).

4. In der früheren Fassung von Art. 84 Abs. 1 und 2 GSchG (1991) war vorgesehen, dass für Anlagen und Einrichtungen, mit deren Erstellung noch nach altem Recht begonnen wurde, jährlich mit dem Voranschlag ein Höchstbetrag für entsprechende Abgeltungen festgesetzt werden soll. Das Bundesgericht stellte zumindest in Frage, ob es noch mit dem Zweck einer Subvention vereinbar sein kann, wenn die Abgeltung erst lange Zeit nach Erfüllung der in Frage stehenden Aufgabe ausgerichtet wird (BGer 2A.453/1996 vom 18. August 1997, E. 3b, in: ZBl 100 [1999], 166, 170; Botschaft GSchG 1996, 1232). Die besagten Anlagen und Einrichtungen haben sich allesamt zumindest bereits im Bau befunden, und dennoch ging der Gesetzgeber davon aus, dass die Abgeltungen lediglich aufgrund jährlicher Kredite zuzusprechen sind. Dadurch kam es systembedingt zu Verzögerungen bei bereits erstellten subventionsberechtigten Anlagen und Einrichtungen (BGer 2A.453/1996 vom 18. August 1997, E. 3b, in: ZBl 100 [1999], 166, 170; vgl. Komm. zu Art. 84).

5. 1996 hat der Bundesrat zur Beseitigung der unbefriedigenden Situation einen neuen Art. 65 Abs. 2 GSchG vorgeschlagen, wonach das Parlament zusätzlich zu den gewöhnlichen Zusicherungskrediten jeweils für vier Jahre Kredite bewilligt, um die Abgeltungen zu bezahlen, welche in Anwendung von Art. 13 Abs. 6 SuG dem Grundsatz nach zugesichert worden sind (Botschaft GSchG 1996, 1232; BGer 2A.453/1996 vom 18. August 1997, E. 3b, in: ZBl 100 [1999], 166, 170). Weiterhin kann die tatsächliche Auszahlung nur im Rahmen der vom Parlament bewilligten Zahlungskredite erfolgen (Botschaft GSchG 1996, 1232).

6. Die Revision 1996 sah die rechtliche Grundlage für das Instrument des mehrjährigen Zahlungsrahmens vor. Mit diesem Instrument sollten die mittels Grundsatzverfügungen vor Inkrafttreten der Revisionsvorlage eingegangenen Verpflichtungen mittelfristig abgebaut werden. Der bisherige Art. 63 Abs. 3 (Prioritätenordnung) wurde ohne Nachteil gestrichen, da die Regelung bereits in Art. 13 Abs. 2 SuG enthalten ist (Botschaft GSchG 1996, 1217, 1332).

7. Seit der Inkraftsetzung der NFA 2008 kommen Verpflichtungskredite insbesondere im Zusammenhang mit Programmvereinbarungen zur Anwendung (vgl. Baumgartner/Beljean/Widmer, Finanzhaushalt, N 107).

 

C.           Bewilligung Verpflichtungskredit für Risikogarantien (Abs. 3)

 

8. Bereits Art. 65 Abs. 2 des GSchG i.d.F. vom 24. Januar 1991 sah vor, dass die Bundesversammlung mit einem mehrjährigen Verpflichtungskredit den Höchstbetrag bewilligt, bis zu dem der Bund Risikogarantien übernehmen darf. Aus systematischen Gründen wurde der frühere Art. 65 Abs. 2 GSchG 1991 mit Änderung vom 20. Juni 1997 zu Art. 65 Abs. 3 GSchG 1997 (Botschaft GSchG 1996, 1232).

 

 

II.           Allgemeine Bemerkungen

 

 

9. Zu den allgemeinen Bemerkungen vgl. Vor Art. 61–66 GSchG N 1 ff. und 12 ff.

10. Ende 1994 haben die Kantone zahlreiche Subventionsgesuche für Abwasseranlagen eingereicht, um die damaligen günstigen Bestimmungen zu nutzen. Mit der Änderung des Gewässerschutzgesetzes 1997 wurde eine Reduktion der Subventionstatbestände beschlossen. Am 31. Dezember 2010 betrugen die bestehenden Verpflichtungen des Bundes für Abwasser‑ und Abfallanlagen CHF 89 Mio. Diese Verpflichtungen sollten bis zum Jahr 2014 abgebaut werden (Eidgenössische Finanzverwaltung, Voranschlag 2012 2B, 350).

11. Für Abwasser‑ und Abfallanlagen bspw. bestand 2010–2013 ein bewilligter Zahlungsrahmen von CHF 119 Mio. (Eidgenössische Finanzverwaltung, Voranschlag 2012 2A, 218). Für 2014–2017 wurde ein Zahlungsrahmen von CHF 41 Mio. beantragt (Eidgenössische Finanzverwaltung, Voranschlag 2014 2A, 217).

12. Für Abgeltungen an Massnahmen der Revitalisierung sah der Voranschlag 2012 einen Verpflichtungskredit von CHF 155 Mio. für die Jahre 2012–2015 vor (Eidgenössische Finanzverwaltung, Voranschlag 2012 2A, 202).

 

 

III.        Kommentierung

 

 

13. Zu den allgemeinen Voraussetzungen der Gewährung von Beiträgen vgl. Komm. zu Art. 63; für die Voraussetzungen der einzelnen Abgeltungen vgl. Komm. zu Art. 61, 62, 62a, 62b, 62c und 63.

 

A.           Bewilligung Rahmenkredit für Beiträge (Abs. 1)

 

14. Bundesbeschlüsse enthalten nicht rechtsetzende Bestimmungen (Art. 163 Abs. 2 BV; Art. 25 Abs. 2 und Art. 29 Abs. 1 ParlG; Häfelin/Haller/Keller, Bundesstaatsrecht, N 1819, 1836 ff.). Sie sind vorgesehen für Beschlüsse der Bundesversammlung, für die keine andere Form vorgeschrieben ist (Art. 163 Abs. 2 BV; Kiener, Bundesversammlung, N 61; Kley, Instrumentarium, N 36 f.).

15. Beim einfachen Bundesbeschluss gemäss Art. 65 Abs. 1 GSchG handelt es sich um unselbständige einfache Bundesbeschlüsse aufgrund der gesetzlichen Ermächtigung im GSchG.

16. Erforderlich sind immer gleichlautende Beschlüsse beider Räte oder ein Beschluss der vereinigten Bundesversammlung (Häfelin/Haller/Keller, Bundesstaatsrecht, N 1836; Tschannen, Staatsrecht, § 45 N 46). Einfache Bundesbeschlüsse unterstehen nicht dem Referendum (Art. 163 Abs. 2 BV).

17. Der Rahmenkredit ist ein Verpflichtungskredit (siehe N 24) mit delegierter Spezifikationsbefugnis: Innerhalb der vorgesehenen Zweckbestimmung und bis zum von der Bundesverwaltung bewilligten Kreditbetrag kann der Bundesrat bzw. die zuständige Verwaltungseinheit einzelne Verpflichtungen in Tranchen ausscheiden (Art. 10 Abs. 5 FHV; Baumgartner/Beljean/Widmer, Finanzhaushalt, N 106; Griffel/Rausch, Kommentar USG Ergänzungsband, Art. 53 N 14).

18. Im Umweltbereich und Gewässerschutz ist ein vierjähriger Rahmenkredit von 2012–2015 vorgesehen (vgl. BAFU, Medienmitteilung Rahmenkredite m.w.H.).

 

B.            Bewilligung Mittel für Abgeltungen (Abs. 2)

 

19. Zum einfachen Bundesbeschluss vgl. N 14.

20. Das finanzpolitische Steuerungs‑ oder Lenkungsinstrument des Kreditvorbehalts bei Subventionen, auf die grundsätzlich ein Rechtsanspruch besteht (Botschaft SuG 1986, 406), führt zu einem Spannungsverhältnis zwischen der gesetzlichen Grundlage, die grundsätzlich einen Rechtsanspruch auf die Subvention begründet, und dem Finanzrecht, das diesen Rechtsanspruchs unter Umständen aufhebt oder suspendiert (BGer 2A.453/1996 vom 18. August 1997, E. 3c, in: ZBl 100 [1999], 166, 171; Schaerer, Subventionen, 197; vgl. Prioritätenordnung und Budgetvorbehalt in Vor Art. 61–66 GSchG N 32).

21. Die Bundesversammlung ist nicht verpflichtet, die beantragten Kredite auch tatsächlich zu sprechen. Der allfällige Rechtsanspruch auf die Subvention steht unter der Suspensivbedingung der Kreditbewilligung. Mangels verfügbarer Kredite kann auch ein Rechtsanspruch auf die Beiträge nicht mehr geltend gemacht werden. Die Lehre fordert aber für den Bereich der Finanzhilfen, dass dann, wenn über Jahre hinweg keine Kredite mehr gesprochen werden, die Rechtsgrundlagen geändert werden. Ansonsten sei der Vorwurf berechtigt, dass die Rechtsgrundlagen ausgehöhlt würden (Schärer, Subventionen, 196 f. m.w.H.).

22. Art. 13 Abs. 6 SuG führt bei Abgeltungen dazu, dass die Beitragsgewährung lediglich zeitlich hinausgeschoben werden kann. Ein weiterer finanzpolitischer Spielraum besteht nicht (BGer 2A.453/1996 vom 18. August 1997, E. 3c, in: ZBl 100 [1999], 166, 171). Im Falle einer rechtlichen Pflicht zur Erfüllung einer Aufgabe besteht auch ein Anspruch darauf, dass das Gesuch innert nützlicher First berücksichtigt wird (Schärer, Subventionen, 200 m.w.H.).

23. Auch nach Ansicht des Bundesgerichts steht es nicht völlig im Belieben der Bundesversammlung, ob die für die Abgeltungen nach Art. 65 Abs. 2 GSchG vorgesehenen und erforderlichen Kredite überhaupt gesprochen werden (BGer 2A.453/1996 vom 18. August 1997, E. 3c, in: ZBl 100 [1999], 166, 171). Vom Empfänger der Abgeltungen darf kein unzumutbarer Zeitraum des Abwartens verlangt werden. Eine Handlungspflicht insbesondere für die Bundesversammlung ergibt sich gemäss Bundesgericht zumindest dann, wenn sich abzeichnet, dass der Bund den Verpflichtungen aufgrund der unzureichend gesprochenen Kredite auf lange Dauer nicht mehr gerecht werden kann (BGer 2A.453/1996 vom 18. August 1997, E. 3c, in: ZBl 100 [1999], 166, 171 f.). Zwölf Jahre als Zeitraum, der nach dem Auszahlungsplan des Bundes zum Abbau der Subventionsrückstände erforderlich ist, erscheinen nach Ansicht des Bundesgerichts zwar als «recht lange». Ein eigentlicher Ermessensmissbrauch liege aber noch nicht vor, «zumal Bundesrat und Bundesversammlung den heutigen engen finanzpolitischen Spielraum in Rechnung stellen dürfen» (BGer 2A.453/1996 vom 18. August 1997, E. 3c, in: ZBl 100 [1999], 166, 171 f.).

 

C.           Bewilligung Verpflichtungskredit für Risikogarantien (Abs. 3)

 

24. Für über das Voranschlagsjahr hinaus wirkende finanzielle Verpflichtungen, wie die Risikogarantie gemäss Art. 64a GSchG, sind Verpflichtungskredite einzuholen (Häfelin/Haller/Keller, Bundesstaatsrecht, 1533). Durch den entsprechenden Beschluss des Bundesversammlung wird der Bund ermächtigt, bis zum festgesetzten Höchstbetrag für das betreffende Vorhaben finanzielle Verpflichtungen wie die Risikogarantie einzugehen (vgl. zum Verpflichtungskredit auch Art. 21 FHG; Baumgartner/Beljean/Widmer, Finanzhaushalt, N 103 ff.).

 

 

Résumé

L'Assemblée fédérale vote, par voie d'arrêté fédéral simple, un crédit-cadre de durée limitée pour l'octroi des subventions ainsi que, pour une durée de quatre ans, les crédits destinés au paiement des indemnités qui ont été octroyées à titre provisoire en application de l'art. 13 al. 6 LSu (Art. 65 al. 1 et al. 2 LEaux). Même si l'Assemblée fédérale n'est pas tenue d'accorder effectivement ces crédits, la décision financière n'est pas complètement à la discrétion de cette dernière. Selon le Tribunal fédéral, il est par exemple nécessaire d'agir quand il devient évident que la Confédération ne peut remplir ses obligations de paiement. De même, selon la doctrine, les bases légales doivent être modifiées si aucun crédit n'est octroyé pendant plusieurs années. L'art. 13 al. 6 LSu conduit simplement au report de l'octroi des subventions. Si le demandeur a une obligation de fournir des informations, l'autorité doit répondre à sa demande dans un délai raisonnable. Quant à l'octroi de crédits d'engagement pluriannuels, la Confédération peut accorder une garantie jusqu'à concurrence de ce crédit selon l'art. 64a LEaux.

 

 

Literatur: Baumgartner Urs/Beljean Tobias/Widmer Marianne, Finanzhaushalt, in: Lienhard Andreas (Hrsg.), Finanzrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht (SBVR), Band X, Basel 2011, 171 ff. (zit. Finanzhaushalt); Kiener Regina, Die Bundesversammlung als Parlament des Bundes, in: Biaggini Giovanni/Gächter Thomas/Kiener Regina (Hrsg.), Staatsrecht, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, 206 ff. (zit. Bundesversammlung); Kley Andreas, Demokratisches Instrumentarium, in: Biaggini Giovanni/Gächter Thomas/Kiener Regina (Hrsg.), Staatsrecht, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, 341 ff. (zit. Instrumentarium); Schaerer Barbara, Subventionen des Bundes zwischen Legalitätsprinzip und Finanzrecht, Diss. Bern 1992 (zit. Subventionen).

 

 

Materialien und amtliche Publikationen: Botschaft zu einem Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 15. Dezember 1986, BBl 1987 I 369 ff. (zit. Botschaft SuG 1986); Bundesrat/Generalsekretariat UVEK/Bundesamt für Umwelt (BAFU), Bundesrat genehmigt vierjährige Rahmenkredite im Umweltbereich, Medienmitteilung, <http://www. uvek.admin.ch/dokumenta
tion/00474/00492/index.html?lang=de&msg-id=39924>, 30.6.2011 (zit. Medienmitteilung Rahmenkredite); Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), Voranschlag der Verwaltungseinheiten, 2012 – Zahlen, Band 2A, <http://www.efv.admin.ch/d/downloads/finanzberichterstattung/budget/2012/VA1
2-Band2A_d.pdf> (zit. Voranschlag 2012 2A); Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), Voranschlag der Verwaltungseinheiten, 2012 – Begründungen, Band 2B, <http://www.efv.admin.
ch/d/downloads/finanzberichterstattung/budget/2012/VA12-Band2B_d.pdf> (zit. Voranschlag 2012 2B); Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), Voranschlag 2014, Verwaltungseinheiten Zahlen, Band 2A, <http://www.efv.admin.ch/d/downloads/finanzberichterstattung/budget/2014/VA14_Band_
2A_d.pdf>, besucht am 25.3.2014 (zit. Voranschlag 2014 2A).