Befehle des Menübands überspringen
Zum Hauptinhalt wechseln

Art. 7 GSchG - Art. 7 LEaux

Hettich Peter​

 

 

Abwasserbeseitigung

1         Verschmutztes Abwasser muss behandelt werden. Man darf es nur mit Bewilligung der kantonalen Behörde in ein Gewässer einleiten oder versickern lassen.

2         Nicht verschmutztes Abwasser ist nach den Anordnungen der kantonalen Behörde versickern zu lassen. Erlauben die örtlichen Verhältnisse dies nicht, so kann es in ein oberirdisches Gewässer eingeleitet werden; dabei sind nach Möglichkeit Rückhaltemassnahmen zu treffen, damit das Wasser bei grossem Anfall gleichmässig abfliessen kann. Einleitungen, die nicht in einer vom Kanton genehmigten kommunalen Entwässerungsplanung ausgewiesen sind, bedürfen der Bewilligung der kantonalen Behörde.

3         Die Kantone sorgen für eine kommunale und, soweit notwendig, für eine regionale Entwässerungsplanung.

Evacuation des eaux

1         Les eaux polluées doivent être traitées. Leur déversement dans une eau ou leur infiltration sont soumis à une autorisation cantonale.

2         Les eaux non polluées doivent être évacuées par infiltration conformément aux règlements cantonaux. Si les conditions locales ne permettent pas l'infiltration, ces eaux peuvent être déversées dans des eaux superficielles; dans la mesure du possible, des mesures de rétention seront prises afin de régulariser les écoulements en cas de fort débit. Les déversements qui ne sont pas indiqués dans une planification communale de l'évacuation des eaux approuvée par le canton sont soumis à une autorisation cantonale.

3         Les cantons veillent à l'établissement d'une planification communale et, si nécessaire, d'une planification régionale de l'évacuation des eaux.

Eliminazione delle acque di scarico

1         Le acque di scarico inquinate devono essere trattate. Possono essere immesse o lasciate infiltrare nelle acque solo con il permesso dell'autorità cantonale.

2         Le acque di scarico non inquinate devono essere eliminate mediante infiltrazione giusta le prescrizioni dell'autorità cantonale. Se le condizioni locali non lo permettono, possono essere immesse in un'acqua superficiale; in tal caso occorre provvedere per quanto possibile affinché, in caso di grande afflusso, misure di ritenuta consentano di far defluire l'acqua in modo regolare. Le immissioni non indicate in una pianificazione comunale dello smaltimento delle acque di scarico approvata dal Cantone necessitano del permesso dell'autorità cantonale.

3         I Cantoni provvedono a una pianificazione comunale e, se necessario, a una pianificazione regionale dello smaltimento delle acque di scarico.

 

 

Inhaltsübersicht

Entstehungsgeschichte1
II. ​  ​Allgemeines9
A.Überblick9
B.​Verhältnis zum Abfallrecht13
III. Kommentierung19
A.​Beseitigung von verschmutztem Abwasser (Abs. 1)19
1.​Behandlungsgebot (Satz 1)20
2.​Bewilligungspflicht (Satz 2)25
​3.​Voraussetzungen der Einleitungsbewilligung29
4.​Voraussetzungen der Versickerungsbewilligung44
B.​Beseitigung von nicht verschmutztem Abwasser (Abs. 2)46
​1.​Versickerungsgebot (Satz 1)50
2.​Einleitung in ein oberirdisches Gewässer (Satz 2)55
3.​Bewilligungspflicht (Satz 3)58
C.​Entwässerungsplanung (Abs. 3)60
1.Allgemeines60
2.​Inhalte der Entwässerungsplanung67
​3.Koordination mit anderen Planungen
​4.​​Rechtsnatur77
​5.​Zuständigkeit, Verfahren und Rechtsschutz80

 

I.              Entstehungsgeschichte

 

 

1. Bereits das BGF 1875 und das BGF 1888 enthielten Vorschriften über die Abwasserbeseitigung. Diese Bestimmungen bezogen sich zunächst nur auf «Fabrikabgänge», die in Fischereigewässer eingeleitet wurden. Ihr Anwendungsbereich wurde in der Folge mit der SpezV BGF 1925 auf alle Arten von Abwassereinleitungen ausgedehnt (vgl. Komm. zu Art. 6 GSchG N 1).

2. Die wesentlichen Inhalte der frühen fischereirechtlichen Bestimmungen über die Abwasserbeseitigung wurden in das erste Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 16. März 1955 (GSchG 1955) überführt. Das Gesetz sah neu eine Bewilligungspflicht für die Einleitung von Abwässern und anderen flüssigen oder gasförmigen Abgängen jeder Art vor, die nicht mehr nur Fischereigewässer, sondern alle Oberflächengewässer erfasste (Art. 5 Abs. 1 GSchG 1955; vgl. Schindler, Rechtsfragen, 414 ff.). Die Kantone hatten insbesondere die vorgängige Reinigung oder Unschädlichmachung der Abgänge und die Beseitigung der dabei entstehenden Rückstände zu verlangen (Art. 5 Abs. 2 GSchG 1955). Die Abwasservorschriften des GSchG 1955 wurden von den Kantonen zunächst nur schleppend umgesetzt (Schindler, Rechtsfragen, 415 f., 421 f.). Die Vollzugsbemühungen der Kantone erstarkten erst, nachdem der Bundesrat durch die Revision der VV GSchG 1956 vom 2. Februar 1962 (AS 1962 96) die rechtlichen Grundlagen schuf, um den Kantonen und Gemeinden erhebliche Bundesmittel zum Bau von Abwasserreinigungsanlagen zur Verfügung zu stellen (Botschaft GSchG 1970, 431; Schindler, Rechtsfragen, 423 f.).

3. Mit Erlass von Art. 17 GSchG 1971 anlässlich der Totalrevision des GSchG vom 8. Oktober 1971 wurden die Kantone verpflichtet, auf Grundlage von generellen Kanalisationsprojekten (GKP) für die Erstellung der erforderlichen öffentlichen Kanalisation und der zentralen Abwasserreinigungsanlagen zu sorgen (Botschaft GSchG 1970, 451 f.). Zudem wurden die materiellen Vorschriften über die Beseitigung von Abwässern in der gestützt auf Art. 21 GSchG 1971 erlassenen Abwassereinleitungsverordnung 1975 erheblich verschärft, indem strenge Grenzwerte für die Konzentrationen verschiedener Schadstoffe in den Abwässern sowie Qualitätsziele für die Oberflächengewässer aufgestellt wurden (Botschaft GSchG 1987, 1074). Im Gegenzug zu den Verschärfungen der Vorschriften wurde das per Verordnung eingeführte System von Bundessubventionen mit Art. 31 GSchG 1971 ins Gesetzesrecht überführt und weiter ausgebaut, indem der Kreis beitragsberechtigter Gewässerschutzanlagen erweitert wurde (Botschaft GSchG 1970, 437, 465 ff.).

4. Bis Ende der 1980er-Jahre konnten im Bereich der Gewässerreinhaltung durch den Ausbau der zentralen Abwasserinfrastruktur, die Verschärfung der Vorschriften über die Gewässereinleitung und verstärkte Anstrengungen bei der Sanierung bestehender Einleitungen aus gewerblichen und industriellen Betrieben beträchtliche Fortschritte erzielt werden (Botschaft GSchG 1987, 1073 f.; Stutz, Abwasserrecht, 92 f., 105). Gleichzeitig mit diesen Erfolgen traten zunehmend aber auch die Grenzen des damaligen Konzepts der Abwasserbeseitigung zutage, welches auf dem Grundsatz beruhte, sämtliche Siedlungsabwässer unabhängig von ihrer Zusammensetzung auf möglichst direktem Weg abzuleiten und in eine Abwasserreinigungsanlage einzuleiten. Mit der voranschreitenden Versiegelung der Bodenfläche durch Siedlungs‑ und Strassenbau führte dieses Konzept im Laufe der Jahre zu einer starken Zunahme des in den Abwasseranlagen anfallenden Abwassers, was nicht nur kostspielige Investitionen in die Abwasserinfrastruktur erforderlich machte, sondern auch die Gefahr von Hochwassern durch eine Überlastung des Kanalisationsnetzes bei starken Niederschlägen erhöhte (Botschaft GSchG 1987, 1110 f.).

5. Aus diesen Gründen hat der Gesetzgeber mit der Totalrevision des GSchG vom 24. Januar 1991 das im aktuellen Art. 7 verankerte moderne Entsorgungskonzept eingeführt, dessen zentrales Element das Gebot der Abwassertrennung ist. Neu wurde verlangt, dass verschmutztes und nicht verschmutztes Abwasser getrennt beseitigt wird (Botschaft GSchG 1987, 1110 f.). Fortan sollte nur noch verschmutztes Abwasser behandelt bzw. in die Kanalisation eingeleitet werden (Art. 7 Abs. 1 GSchG). Nicht verschmutztes Abwasser hingegen ist nach Möglichkeit versickern zu lassen (Art. 7 Abs. 2 GSchG).

6. Mit dem Erlass des aktuell geltenden Art. 7 Abs. 3 GSchG im Rahmen der GSchG-Revision vom 20. Juni 1997 wurden die Kantone verpflichtet, für eine kommunale und – soweit erforderlich – für eine regionale Entwässerungsplanung zu sorgen. Die Planungspflicht der Kantone im Bereich der Abwasserentsorgung wurde damit inhaltlich erheblich über die bislang in Art. 10 Abs. 4 vorgeschriebene generelle Kanalisationsplanung hinaus erweitert. Nach der neuen Regelung soll sich die kommunale Entwässerungsplanung nicht mehr allein mit der Planung der Abwasseranlagen beschäftigen, sondern den gesamten lokalen Wasserkreislauf auf dem Gebiet einer Gemeinde ins Auge fassen. Mit der regionalen Entwässerungsplanung sollte ein Instrument geschaffen werden, welches «eine gesamtheitliche Planung, die nicht nur über die Gemeindegrenze, sondern oft über die Kantonsgrenze hinausgeht», ermöglicht und mit dem die «vielschichtigen ökologischen Zusammenhänge» berücksichtigt werden können (Botschaft GSchG 1996, 1228). Im Zuge der ebenfalls mit der GSchG-Revision vom 20. Juni 1997 erfolgten Einführung der verursachergerechten Abwassergebühren wurden die Tatbstände für Bundessubventionen im Bereich der Abwasserentsorgung weitgehend abgebaut (Botschaft GSchG 1996, 1226 f.). Gemäss dem in Art. 60a Abs. 1 GSchG verankerten Verursacherprinzip haben die Kantone nunmehr dafür zu sorgen, dass grundsätzlich die vollen Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen mittels Gebühren und Abgaben den Verursachern überbunden werden (Botschaft GSchG 1996, 1222 f., vgl. Komm. zu Art. 60a GSchG). Gegenwärtig gewährt der Bund im Bereich der Abwasserentsorgung nur noch Subventionen für Massnahmen zur Stickstoffeliminierung, soweit sie der Erfüllung völkerrechtlicher Vereinbarungen oder von Beschlüssen internationaler Organisationen dienen, welche die Reinhaltung von Gewässern ausserhalb der Schweiz bezwecken (Art. 61 Abs. 1 GSchG; s. Botschaft GSchG 1996, 1224 ff.), sowie für Massnahmen zur Eliminierung von organischen Spurenstoffen (Art. 61a GSchG, s. Botschaft GSchG 2013, 5554, 5559), wobei letztere über eine gesamtschweizerische verursachergerechte Abgabe finanziert werden (Botschaft GSchG 2013, 5553 f., 5557 f.).

7. Mit dem Bewilligungsverfahrensgesetz vom 21. Dezember 2007 wurde die bislang in Art. 7 Abs. 2 GSchG vorgesehene Bewilligungspflicht für die Einleitung von nicht verschmutztem Abwasser in ein Gewässer aufgehoben, soweit die Einleitung in der von den kantonalen Behörden genehmigten generellen Entwässerungsplanung vorgesehen ist (Botschaft Aufhebung und Vereinfachung von Bewilligungsverfahren 2007, 355).

8. Art. 7 Abs. 1, 2 und 3 GSchG wurde in den parlamentarischen Beratungen ohne Diskussionen zugestimmt (AB S 1988 634, AB N 1989 954, AB S 1996 1167, AB N 1997 431, AB 2007 N 1398, AB 2007 S 1002).

 

 

II.           Allgemeines

 

 

A.           Überblick

 

9. Die gewässerschutzrechtliche Sorgfaltspflicht (Art. 3 GSchG) und das Gewässerverunreinigungsverbot (Art. 6 GSchG) verlangen, dass anfallendes Abwasser in einer für die Gewässer unschädlichen Weise beseitigt werden muss. Art. 7 GSchG enthält allgemeine Vorschriften über die Abwasserbeseitigung, welche das Konzept vorgeben, nach dem das Abwasser ordnungsgemäss beseitigt, d.h. in den natürlichen Wasserkreislauf zurückgeführt werden muss. Die in Art. 7 GSchG verankerten Grundzüge des Abwasserbeseitigungskonzepts werden in den Art. 9–17 GSchG sowie den dazugehörigen Verordnungsbestimmungen (insb. Art. 3–21 und Anh. 1–3 GSchV) weiter konkretisiert.

10. Zentrales Element des in Art. 7 GSchG skizzierten Abwasserbeseitigungskonzepts ist das Gebot der Abwassertrennung (BGer 2P.248/2004 [«Rheinhafen»], E. 2.2). Dieses verlangt, dass verschmutztes und nicht verschmutztes Abwasser getrennt beseitigt werden muss. Verschmutztes Abwasser ist nach Art. 7 Abs. 1 GSchG vor seiner Einleitung in ein Gewässer zu behandeln (Behandlungsgebot). Nicht verschmutztes Abwasser hingegen ist gemäss Art. 7 Abs. 2 GSchG nach Möglichkeit versickern zu lassen (Versickerungsgebot). Um eine sachgemässe und zweckmässige Abwasserbeseitigung nach diesem Konzept gewährleisten zu können, bedarf es einer vorausschauenden und sachlich übergreifenden Planung. Art. 7 Abs. 3 GSchG verlangt daher nach einer kommunalen und – gegebenenfalls – regionalen Entwässerungsplanung.

11. Der Begriff «Abwasser» wird in Art. 4 Bst. e GSchG anhand drei verschiedener Tatbestände gesetzlich umschrieben: Abwasser ist demnach das «durch häuslichen, industriellen, gewerblichen, landwirtschaftlichen oder sonstigen Gebrauch veränderte Wasser, das in einer Kanalisation stetig damit zusammen abfliessende Wasser sowie das von bebauten oder befestigten Flächen abfliessende Niederschlagswasser» (vgl. zum Begriff «Abwasser» auch Komm. zu Art. 4 GSchG N 27 ff.).

12. Als verschmutzt gilt gemäss Art. 4 Bst. f GSchG Abwasser, welches geeignet ist, das Gewässer, in das es eingeleitet wird, zu verunreinigen. Nach dem strengen Schutzkonzept des GSchG wird ein Gewässer bereits dann verunreinigt, wenn das Wasser in seinen physikalischen, chemischen oder biologischen Eigenschaften verändert wird und dadurch eine messbare Mehrbelastung gegenüber dem Ausgangszustand entsteht (vgl. zum Begriff «verschmutztes Abwasser» auch Komm. zu Art. 4 GSchG N 31 ff.).

 

B.            Verhältnis zum Abfallrecht

 

13. Abfall‑ wie Abwasserrecht sind Teilgebiete des Umweltrechts, die schädliche oder lästige Umwelteinwirkungen durch eine Bewirtschaftung natürlicher Stoffkreisläufe zu verhindern suchen. In beiden Regelungsbereichen steht die Frage im Vordergrund, unter welchen Voraussetzungen schädliche Stoffe, die für keinen weiteren Gebrauch vorgesehen sind, in die natürlichen Stoffkreisläufe zurückzugeführt werden dürfen.

14. Die Vorschriften des Abfall‑ und Abwasserrechts gründen im Wesentlichen auf denselben Ansätzen: Primär soll die Entstehung schädlicher Stoffe möglichst vermieden werden. Nicht zu vermeidende Abfälle und Abwässer sollen – soweit sinnvoll – stofflich (Recycling) oder energetisch verwertet werden. Die nicht mehr verwertbaren schädlichen Reststoffe sind schliesslich nach den gesetzlichen Vorschriften zu behandeln und in unschädlicher Weise zu beseitigen (s. für Abfälle explizit Art. 30 USG).

15. Abfall‑ und Abwasserrecht verfolgen bei der Beseitigung nicht wiederverwertbarer Stoffe einen vorwiegend technologischen Ansatz. Die Reststoffe werden durch technische Mittel kontrolliert in weitgehend unschädliche Grundstoffe zersetzt (Abfallverbrennung, Abwasserreinigung). Die schwer abbaubaren schädlichen Stoffe sind auszufiltern und schliesslich separat in Deponien abzulagern. Die Erstellung und der Betrieb der erforderlichen Infrastruktur für die Abfall‑ und Abwasserbeseitigung ist von Bundesrechts wegen zu weiten Teilen eine Aufgabe des Gemeinwesens (Art. 10 GSchG; Art. 31 ff. USG; s. zu den entsprechenden Pflichten allgemein EGMR, Urteil vom 10. Januar 2012, Di Sarno et autres c. Italie, Nr. 30765/08, N 108 ff.). Abfall‑ und Abwassererzeuger haben verursachergerecht die Entsorgungskosten zu tragen (Art. 60a GSchG, Art. 32 und 32a USG).

16. Obschon die abfallrechtlichen Bestimmungen des USG (Art. 30–32e USG) ursprünglich aus dem Gewässerschutzrecht stammen, stellt das Abwasserrecht heute gesetzessystematisch einen Teilbereich des Abfallrechts dar (Tschannen, Kommentar USG, Vorbem. zu Art. 30–32e N 14 f.). Generell erfasst das USG Gewässerverunreinigungen als schädliche Einwirkungen i.S.v. Art. 7 Abs. 1 USG, die es nach Art. 1 USG zu begrenzen gilt. Sodann erstreckt sich der Begriff des Abfalls i.S.v. Art. 7 Abs. 6 USG auch auf das Abwasser im Sinne des GSchG, weshalb die abfallrechtlichen Bestimmungen des USG grundsätzlich auch auf Abwasser anwendbar wären. Jedoch richtet sich die Beseitigung von Abwasser nicht nach den allgemeinen Vorschriften über die Abfallentsorgung des USG, sondern ausschliesslich nach den spezielleren gewässerschutzrechtlichen Bestimmungen über die Abwasserbeseitigung (Seiler, Kommentar USG, Art. 3 N 49; Stutz, Abwasserrecht, 81; Tschannen, Kommentar USG, Vorbem. zu Art. 30–32e N 51).

17. Art. 10 GSchV schreibt vor, dass feste oder flüssige Abfälle nicht zusammen mit dem Abwasser entsorgt werden dürfen, ausser wenn dies für die Behandlung des Abwassers zweckmässig ist. Zu entsorgende Flüssigkeiten, die wegen ihrer Beschaffenheit gemäss den Gewässerschutzvorschriften auch nach allfälliger Vorbehandlung nicht in die Kanalisation abgeleitet werden dürfen, gelten als flüssiger Abfall und sind nach den Vorschriften des Abfallrechts zu entsorgen. Darunter fallen insbesondere die im Abfallverzeichnis in Anh. 1 der VO Abfalllisten verzeichneten Sonderabfälle und andere kontrollpflichtige Abfälle (zur Abgrenzung von Abwasser und Sonderabfällen, s. Stutz, Abwasserrecht, 81 ff.). Die Abgrenzung zwischen flüssigem Abfall und Abwasser kann sich in der Praxis als schwierig erweisen. In diesen Fällen stellt sich die Frage, ob mit Blick auf die Ziele des Gewässer‑ und Umweltschutzes eine Entsorgung als Abfall oder eine Einleitung in die Kanalisation mit allfälliger Vorbehandlung zweckmässiger ist. Dabei sind neben den im konkreten Fall vorhanden Abfall‑ bzw. Abwasserinfrastrukturen, der Stand der Technik und die Wirtschaftlichkeit der alternativen Entsorgungswege zu berücksichtigen. Die von der VSA veröffentlichte Vollzugshilfe «Ist es Abwasser? Ist es Abfall?» zeigt auf, wie in Zweifelsfällen eine pragmatische Beurteilung vorgenommen werden kann (VSA, Abwasser oder Abfall?; zur rechtlichen Bedeutung von privaten Vollzugshilfen vgl. N 74).

19. Die Entsorgung von Klärschlamm, der bei der Abwasserentsorgung anfällt, richtet sich – entgegen der Gesetzessystematik – nach den gewässerschutzrechtlichen Spezialregelungen in Art. 18–21 GSchV, obwohl Klärschlamm grundsätzlich als Abfall i.S. des USG und nicht als Abwasser zu qualifizieren ist (Seiler, Kommentar USG, Art. 3 N 50). Klärschlamm darf seit dem Jahr 2006 nicht mehr als Dünger verwertet werden (Art. 21 Abs. 2 GSchV i.V.m. Anh. 2.6 Ziff. 2.1 Abs. 2 ChemRRV; Art. 21a Abs. 2 DüV) und muss – soweit er nicht anderweitig verwertet werden kann – verbrannt oder thermisch behandelt werden (Art. 11 TVA; vgl. zu den vom BR vorgeschlagenen Vorschriften über die Rückgewinnung von Phosphor aus dem Klärschlamm Botschaft «Grüne Wirtschaft» 2014, 1854 f., 1891).

 

 

III.        Kommentierung

 

 

A.           Beseitigung von verschmutztem Abwasser (Abs. 1)

 

19. Das Einbringen von verschmutztem Abwasser in den natürlichen Wasserkreislauf stellt die Hauptursache von Gewässerverunreinigungen dar. Art. 7 Abs. 1 Satz 1 GSchG statuiert daher ein Behandlungsgebot für verschmutztes Abwasser. Dieses verlangt, dass die gewässerverunreinigenden Stoffe aus dem verschmutzten Abwasser entfernt werden, soweit sie durch das Selbstreinigungsvermögen der Gewässer nicht oder nicht genügend schnell abgebaut werden können. Im Anschluss an die gebotene Behandlung ist das (ehemals) verschmutzte Abwasser in ein Gewässer einzuleiten. Eine Versickerung des behandelten Abwassers ist grundsätzlich verboten (Art. 8 Abs. 1 GSchV). Sie kommt nur in Ausnahmefällen in Frage (Art. 8 Abs. 2 GSchV).

 

1.             Behandlungsgebot (Satz 1)

 

20. Gemäss dem Behandlungsgebot müssen gewässerverunreinigende Stoffe aus dem verschmutzten Abwasser soweit entfernt werden, als diese durch das Selbstreinigungsvermögen der Gewässer nicht oder nicht genügend schnell abgebaut werden können. Das Behandlungsgebot gilt für alle verschmutzten Abwässer. Das GSchG sieht keine Ausnahmen vom Behandlungsgebot vor (Stutz, Abwasserrecht, 123).

21. Indem das Behandlungsgebot bei den Ursachen von Gewässerverunreinigungen ansetzt, stellt es eine Ausprägung des umweltrechtlichen Grundsatzes der Bekämpfung von Umweltbeeinträchtigungen an der Quelle dar (Griffel/Rausch, Kommentar USG Ergänzungsband, Art. 11 N 6). Allerdings greift das Behandlungsgebot für verschmutztes Abwasser nicht bereits bei der Entstehung von verschmutztem Abwasser ein, sondern zielt lediglich auf dessen Unschädlichmachung vor der Rückführung in den natürlichen Wasserkreislauf (Griffel, Grundprinzipien, 157, N 203). Grund dafür ist die Tatsache, dass Wasser – im Gegensatz zur Luft und zum Boden – mit vertretbarem Aufwand gereinigt werden kann.

22. Das Behandlungsgebot richtet sich an den Inhaber des Abwassers, d.h. an diejenige Person, welche die Entstehung des verschmutzten Abwassers selbst verursacht hat oder welche das verschmutzte Abwasser vom ursprünglichen Verursacher freiwillig oder aufgrund gesetzlicher Vorschrift übernommen hat. In der Regel handelt es sich beim Abwasserinhaber um die Person, die die tatsächliche Herrschaft über das Abwasser ausübt. Tatsächliche Herrschaft meint das faktische Vermögen, die Sache ohne Rücksicht auf Recht oder Unrecht zu verwenden, zu verä̈ndern, zu zerstören, zu behalten oder weiterzugeben (vgl. BGE 119 Ib 492, E. 4b cc; 118 Ib 407, E. 3c). Vgl. zur Definition des analogen Begriffs des Abfallinhabers Tschannen, Kommentar USG, Vorbem. zu Art. 30–32e N 50.

23. Im Bereich der öffentlichen Kanalisation muss verschmutztes Abwasser gemäss Art. 11 Abs. 1 GSchG in die öffentliche Kanalisation eingeleitet werden (vgl. Komm. zu Art. 11 GSchG). Damit geht die Pflicht zur Behandlung des verschmutzten Abwassers an den Inhaber der Kanalisation über. Wer aber Abwasser einleiten will, das den Anforderungen an die Einleitung in die Kanalisation nicht entspricht, muss es gemäss Art. 12 Abs. 1 GSchG vorbehandeln (vgl. Komm. zu Art. 12 GSchG). Ausserhalb des Bereichs öffentlicher Kanalisationen verbleibt die Abwasserbehandlungspflicht grundsätzlich beim ursprünglichen Abwasserverursacher, der das Abwasser gemäss Art. 13 Abs. 1 GSchG entsprechend dem Stand der Technik zu beseitigen hat (vgl. Komm. zu Art. 13 GSchG).

24. Über die Frage, wie verschmutztes Abwasser zu behandeln ist, äussert sich Art. 7 GSchG als Grundnorm über die Abwasserbeseitigung selber nicht. Die konkreten Anforderungen an die Abwasserbehandlung ergeben sich im Wesentlichen aus den spezielleren Bestimmungen des GSchG über die Behandlung des verschmutzten Abwassers (Art. 10–13 GSchG) sowie aus den gestützt auf Art. 9 und 16 GSchG erlassenen Vorschriften des Bundesrates über die «Ableitung von verschmutztem Abwasser» (Art. 6–10, Anh. 1–3 GSchV; s. auch N 29 ff.).

 

2.             Bewilligungspflicht (Satz 2)

 

25. Verschmutztes Abwasser darf man gemäss Art. 7 Abs. 1 Satz 2 GSchG nur mit Bewilligung der kantonalen Vollzugsbehörde versickern lassen oder in ein Gewässer einleiten (vgl. zum Begriff «Versickernlassen» Komm. zu Art. 6 GSchG N 19). Entscheidend für die Frage, ob zu entsorgendes Abwasser i.S.v. Art. 7 Abs. 1 GSchG als verschmutzt gilt und damit nur mit einer Bewilligung versickert werden oder in ein Gewässer eingeleitet werden darf, ist der Verunreinigungsgrad des Abwassers vor der gebotenen Abwasserbehandlung (vgl. zum Begriff «verschmutztes Abwasser» Komm. zu Art. 4 GSchG N 31 ff.). Die Bewilligungspflicht für Versickerungen und Einleitungen besteht insbesondere auch dann, wenn das zu entsorgende Abwasser nach der gemäss Art. 12 Abs. 1 GSchG erforderlichen Abwasservorbehandlung nicht mehr als verschmutzt i.S.v. Art. 4 Bst. f GSchG gelten sollte.

26. Neben der Einleitung von (behandeltem) verschmutztem Abwasser in ein Gewässer unterliegt auch die Einleitung von Abwasser in die öffentliche Kanalisation einer gewässerschutzrechtlichen Bewilligungspflicht, sofern es sich beim zu entsorgenden Abwasser nicht um «kommunales Abwasser» (vgl. N 34), sondern um «Industrieabwasser» (vgl. N 37) oder um «anderes verschmutztes Abwasser» (vgl. N 40) handelt (Wagner Pfeifer, Umweltrecht Handbuch, N 874). Allerdings stützt sich die in Art. 7 Abs. 1 GSchV verankerte Bewilligungspflicht für die Einleitung in die Kanalisation nicht auf Art. 7, sondern auf Art. 12 Abs. 1 und 2 bzw. Art. 16 Bst. a GSchG ab (vgl. Komm. zu Art. 12 GSchG und 16 GSchG; Stutz, Abwasserrecht, 158, Fn. 606).

27. Mit dem Bewilligungserfordernis nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 GSchG wird von den kantonalen Behörden verlangt, dass sie die Einhaltung des Behandlungsgebots mittels präventiver Kontrolle umfassend überwachen. Andererseits soll die Bestimmung den Kantonen aber auch ermöglichen, die Einleitung oder Versickerung von verschmutztem Abwasser im Sinne einer Ausnahme vom Verunreingungsverbot (vgl. Komm. zu Art. 6 GSchG N 9 f.) im Einzelfall für zulässig zu erklären, sofern die gesetzlichen Anforderung an die Behandlung des Abwassers eingehalten sind (BGer 1C_43/2007 vom 9. April 2008 [«Kupfer KKL»], E. 2.4; Stutz, Abwasserrecht, 115).

28. Die in Art. 6 GSchV näher umschriebene Bewilligung für die Einleitung von behandeltem Abwasser in ein Gewässer stellt eine Polizeibewilligung dar, auf die grundsätzlich ein Anspruch besteht, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Bewilligung (vgl. N 29 ff.) erfüllt sind (Stutz, Abwasserrecht, 141). Anders verhält es sich bei der Bewilligung für die Versickerung von verschmutztem Abwasser, die von den Behörden nach Art. 8 Abs. 2 GSchV erteilt werden «kann», aber angesichts des in Art. 8 Abs. 1 GSchV verankerten grundsätzlichen Versickerungsverbots nur in Ausnahmefällen erteilt werden soll (vgl. N 44 f.).

 

3.             Voraussetzungen der Einleitungsbewilligung

 

29. Die Anforderungen an die Einleitung von verschmutztem Abwasser in oberirdische Gewässer, Drainagen sowie unterirdische Flüsse und Bäche sind gemäss Art. 6 GSchV – analog dem allgemeinen Immissionsschutzkonzept des USG – auf Grundlage der konkreten Umstände in einem zweistufigen Vorgehen festzusetzen. Aus emissionsseitiger Betrachtung hat die Behörde zunächst zu prüfen, ob die Anforderungen von Anh. 3 GSchV aufgrund der Beschaffenheit und Menge des anfallenden Abwassers erfüllt sind. Die Verordnung unterscheidet zwischen kommunalem Abwasser (vgl. N 34 ff.), Industrieabwasser (vgl. N 37 ff.) und anderem verschmutztem Abwasser (vgl. N 40 ff.), für die je unterschiedliche Anforderungen gelten. Sind diese erfüllt, so ist die Bewilligung grundsätzlich zu erteilen (Art. 6 Abs. 1 GSchV). Allerdings muss die Behörde aus immissionseitiger Betrachtung in einem weiteren Schritt stets zusätzlich beurteilen, ob die Anforderungen aufgrund der zu erwartenden Einwirkungen der Einleitung auf das aufnehmende Gewässer zu verschärfen sind (Art. 6 Abs. 2 und 3 GSchV) oder gelockert werden können (Art. 6 Abs. 4 GSchV).

30. Eine Verschärfung oder Ergänzung der Anforderungen hat dann zu erfolgen, wenn die betroffenen Gewässer durch die Einleitung des Abwassers die Anforderungen an die Wasserqualität nach Anh. 2 GSchV nicht erfüllen (Art. 6 Abs. 2 Bst. a GSchV) und wenn aufgrund von Abklärungen feststeht, dass die ungenügende Wasserqualität zu einem wesentlichen Teil auf die Einleitung des Abwassers zurückzuführen ist und die entsprechenden Massnahmen bei der Abwasserreinigungsanlage nicht unverhältnismässig sind (Art. 6 Abs. 2 Bst. b GSchV). Die Behörde kann die Anforderungen auch dann verschärfen oder ergänzen, wenn die Wasserqualität nach Anh. 2 GSchV für eine besondere Nutzung des betroffenen Gewässers nicht ausreicht (Art. 6 Abs. 3 GSchV).

31. Eine Erleichterung der Anforderungen an die Einleitung von verschmutztem Abwasser kann dann gewährt werden, wenn durch eine Verminderung der eingeleiteten Abwassermenge die Schadstofffracht gesamthaft reduziert werden kann (Art. 6 Abs. 4 Bst. a GSchV) oder wenn die Umwelt durch die Einleitung nicht verwertbarer Stoffe in Industrieabwasser gesamthaft weniger belastet wird als durch eine andere Entsorgung (Art. 6 Abs. 4 Bst. b GSchV).

32. Die ökologischen Gewässerziele in Anh. 1 GSchV stellen zum einen Kriterien für die Beurteilung der ökologischen Qualität eines Gewässers zur Verfügung und geben zum anderen Richtlinien vor, nach denen die Entwicklung der Gewässer im Sinne einer naturnahen Gewässergestaltung ausgerichtet werden soll (Griffel, Grundprinzipien, 285, N 389). Die ökologischen Ziele sind gemäss Art. 1 Abs. 2 GSchV bei allen Massnahmen nach der GSchV zu berücksichtigen. Im Rahmen der Ermessensausübung sind sie damit auch bei der Festlegung der Anforderungen an die Einleitung gemäss Art. 6 GSchV in die Erwägungen einzubeziehen, insbesondere bei der Frage, ob die Anforderungen an die Einleitung zu verschärfen, zu ergänzen oder zu erleichtern sind (Stutz, Abwasserrecht, 144, 182; BGer 1A.256/2003 vom 14. Juni 2004 [«ARA Worblental»], E. 2.1).

33. Nach Vorgabe von Art. 46 Abs. 3 GSchV hat die zuständige Behörde bei der Erteilung von Bewilligungen für Einleitungen und Versickerungen von verschmutztem Abwasser nach den Art. 6–8 GSchV neben den gewässerschutzrechtlichen Vorschriften auch die Anforderungen des USG an den Schutz der Bevölkerung vor Geruchsimmissionen sowie die Anforderungen des ArG und des UVG an den Schutz der Gesundheit des Personals von Abwasseranlagen zu berücksichtigen.

 

Anforderungen an die Einleitung von kommunalem Abwasser in Gewässer (Anh. 3.1 GSchV):

 

34. «Kommunales Abwasser» umfasst häusliches Abwasser (Abwasser aus Haushalten und gleichartiges Abwasser) und das von bebauten oder befestigten Flächen abfliessende und mit dem häuslichen Abwasser abgeleitete Niederschlagswasser (Anh. 3.1 Ziff. 1 Abs. 1 GSchV). Als kommunales Abwasser gilt nicht nur Abwasser aus Privathaushalten, sondern auch das Abwasser anderer Herkunft, das eine ähnliche Zusammensetzung wie das häusliche Abwasser aufweist, wie z.B. das Abwasser aus den Sanitäranlagen von Industrie‑, Gewerbe‑ und Dienstleistungsbetrieben. Das kommunale Abwasser enthält mehrheitlich leicht abbaubare organische Stoffe, die aus der Benutzung der Sanitäreinrichtungen sowie aus Wasch‑, Spül‑ und Reinigungsarbeiten stammen (Stutz, Abwasserrecht, 76).

35. Die in Anh. 3.1 GSchV enthaltenen Anforderungen beziehen sich auf die Einleitung von kommunalem Abwasser, welches nach seiner Behandlung in einer zentralen Abwasserreinigungsanlage in ein oberirdisches Gewässer eingeleitet werden soll (Lagger, Überblick Gewässerschutzrecht, 481 f.). Die Anforderungen nach Anh. 3.1 Ziff. 2–4 gelten nur für ARAs mit mehr als 200 Einwohnerwerten im Normalbetrieb (Anh. 3.1 Ziff. 1 Abs. 1). Für kommunales Abwasser aus Abwasserreinigungsanlagen mit 200 oder weniger Einwohnerwerten und für Abwasser aus Überläufen von Mischsystemen legt die Behörde die Anforderungen im Einzelfall unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse fest.

36. Anh. 3.1 GSchV enthält in Ziff. 2 allgemeine Anforderungen in Form von numerischen Immisionsgrenzwerten für das einzuleitende Abwasser. Dabei handelt es sich im Einzelnen um die Gesamtmenge ungelöster Stoffe, den biochemischen Sauerstoffbedarf während eines Zeitraums von fünf Tagen (BSB5), die Gesamtmenge des gelösten organischen Sauerstoffes sowie die Konzentrationen von Ammonnium, Nitrit und adsorbierbaren organischen Halogenverbindungen. Für die Einleitung in empfindliche Gewässer enthält Anh. 3.1 Ziff. 3 GSchV zusätzliche Anforderungen an die Eliminierung des Gesamtphosphors (Summe aller Phosphorverbindungen) und des Gesamtstickstoffs (Summe aller Stickstoffverbindungen) aus dem Abwasser. Im Weiteren macht Ziff. 4 Vorgaben über die Häufigkeit von Probenahmen und die zulässige Anzahl Abweichungen von den Grenzwerten. Mit dem Bericht des BAFU zur Änderung der Gewässerschutzverordnung vom 22. Dezember 2014 wurden verschiedene Änderungen in Anh. 3.1 GSchV vorgeschlagen. Insbesondere soll in Ziff. 2 für die Eliminierung von organischen Spurenstoffen (Mikroverunreinigungen) neu ein Reinigungseffekt von 80 % in den grösseren ARAs vorgeschrieben werden (BAFU, Erläuternder Bericht Änderung GSchV 2014, 17 ff.).

 

Anforderungen an die Einleitung von Industrieabwasser in die Gewässer oder in die öffentliche Kanalisation (Anh. 3.2 GSchV):

 

37. «Industrieabwasser» umfasst Abwasser aus gewerblichen und industriellen Betrieben sowie damit vergleichbares Abwasser, wie solches aus Laboratorien und Spitälern (Anh. 3.2 Ziff. 1 Abs. 1 GSchV). Auch das verschmutzte industrielle Abwasser ist – nach allfälliger Vorbehandlung (Art. 12 Abs. 1 GSchG) – grundsätzlich in die öffentliche Kanalisation einzuleiten (Art. 11 Abs. 1 GSchG). In seltenen Fällen, wenn Abwässer von Betrieben die Kapazität der zentralen ARA quantitativ übersteigen oder aufgrund ihrer Zusammensetzung für eine Reinigung in der zentralen ARA nicht geeignet sind, können die Betriebe dazu verpflichtet werden, eine eigene ARA mit direkter Einleitung in ein Oberflächengewässer zu erstellen und zu betreiben (Botschaft GSchG 1987, 1115).

38. Eine Bewilligung für die Einleitung von Industrieabwasser in ein Gewässer oder in die öffentliche Kanalisation darf nach Anh. 3.2 Ziff. 1 Abs. 2 GSchV nur erteilt werden, wenn der Gesuchsteller bei Produktionsprozessen und bei der Abwasserbehandlung die nach dem «Stand der Technik» notwendigen Massnahmen trifft, um Verunreinigungen der Gewässer zu vermeiden. Er muss gemäss Bst. a der Bestimmung insbesondere dafür sorgen, dass so wenig abzuleitendes Abwasser und so wenig gewässerverunreinigende Stoffe anfallen als dies «technisch und betrieblich möglich» und «wirtschaftlich tragbar» ist (zur Auslegung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe Mettler, Stand der Technik, 37 ff.), dass nicht verschmutztes Abwasser und Kühlwasser getrennt von verschmutztem Abwasser anfällt (Bst. b) sowie dass verschmutztes Abwasser weder verdünnt noch mit anderem Abwasser vermischt wird, um die Anforderungen einzuhalten (Bst. c). Vorbehalten ist allerdings der Fall, dass eine Verdünnung für die Abwasserbehandlung zweckmässig ist und die Menge gewässerverunreinigender Stoffe dadurch nicht vergrössert wird. Eine weitere Bewilligungsvoraussetzung ist, dass am Ort der Einleitung die allgemeinen Anforderungen nach Anh. 3.2 Ziff. 2 GSchV und für Abwasser aus bestimmten Branchen die besonderen Anforderungen für bestimmte Stoffe nach Anh. 3.2 Ziff. 3 GSchV eingehalten werden.

39. Die Behörde legt gemäss Anh. 3.2 Ziff. 1 Abs. 3 GSchV weniger strenge Anforderungen fest, wenn der Inhaber des Betriebes nachweist, dass er die nach dem Stand der Technik erforderlichen Massnahmen nach Anh. 3.2 Ziff. 1 Abs. 2 GSchV getroffen hat und dass die Einhaltung der allgemeinen Anforderungen nach Anh. 3.2 Ziff. 2 GSchV unverhältnismässig wäre. Ermöglichen die nach dem Stand der Technik gemäss Anh. 3.2 Ziff. 1 Abs. 2 GSchV erforderlichen Massnahmen hingegen strengere Anforderungen als diejenigen nach den Anh. 3.2. Ziff. 2 und 3 GSchV einzuhalten, kann die Behörde nach Anh. 3.2. Ziff. 1 Abs. 4 GSchV aufgrund der Angaben des Betriebsinhabers und nach dessen Anhörung solch strengere Werte festlegen.

 

Anforderungen an die Einleitung von anderem verschmutzten Abwasser in Gewässer oder in die öffentliche Kanalisation (Anh. 3.3 GSchV):

 

40. Verschmutztes Abwasser, das weder kommunales noch Industrieabwasser darstellt, gilt als «anderes verschmutztes Abwasser» (Anh. 3.3 Ziff. 1 Abs. 1 GSchV). Darunter fällt insbesondere verschmutztes Niederschlagswasser, das von bebauten oder befestigten Flächen abfliesst und nicht mit anderem verschmutztem Abwasser vermischt ist (Anh. 3.3 Ziff. 1 Abs. 2 GSchV).

41. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Einleitung von anderem verschmutzten Abwasser in ein Gewässer nach Anh. 3.3 GSchV enthalten – anders als Anh. 3.1 Ziff. 2 GSchV für kommunales Abwasser und Anh. 3.2 Ziff. 2 GSchV für industrielles Abwasser – keine allgemeinen numerischen Grenzwerte. Die Behörden haben die Anforderungen vielmehr auf Grund der Eigenschaften des Abwassers, des Standes der Technik und des Zustandes des Gewässers im Einzelfall festzulegen. Sie haben dabei internationale oder nationale Normen, vom BAFU veröffentlichte Richtlinien (z.B. BUWAL, Stand der Technik, Entwässerung von Verkehrswegen; ASTRA/BAFU, Strassenabwasserbehandlungsverfahren) oder von der betroffenen Branche in Zusammenarbeit mit dem BAFU erarbeitete Normen (z.B. BAFU/VSA/VBSA, Deponiesickerwasser) zu berücksichtigen (Anh. 3.3 Ziff. 1 Abs. 1 GSchV).

42. Für anderes verschmutztes Abwasser aus bestimmten Branchen, Anlagen und Prozessen stellt Anh. 3.3 Ziff. 2 GSchV besondere Anforderungen auf. Diese spezifischen Vorgaben betreffen das Abwasser aus Durchlauf‑ und Kreislaufkühlungen (Ziff. 21 und 22), von Baustellen (Ziff. 23), aus der Fassaden‑ und Tunnelreinigung (Ziff. 24), aus Deponien (Ziff. 25), aus der Kiesaufbereitung (Ziff. 26), aus Fischzuchtanlagen (Ziff. 27) und Schwimmbecken (Ziff. 28).

43. Mit Blick auf das Ziel des Gewässerschutzrechtes ist nicht die Herkunft, sondern das Schädigungspotential des verschmutzten Abwassers entscheidend (Rausch/Trüeb, Abfallentsorgung, 203). Die Behörden haben daher bei der Festlegung der Anforderung an die Einleitung von anderem verschmutzten Abwasser auch die in Anh. 3.2 GSchV enthaltenen substanzspezifischen Grenzwerte für industrielles Abwasser heranzuziehen (BGer 1C_43/2007 [«Kupfer KKL»], E. 3.5).

 

4.             Voraussetzungen der Versickerungsbewilligung

 

44. Die Versickerung von verschmutztem Abwasser ist dem Grundsatz nach verboten (Art. 8 Abs. 1 GSchV) und darf nur ausnahmsweise erteilt werden (BGer 1C_87/2012 vom 27. November 2012 [«Hochdorf»], E. 4.2). Eine Versickerungsbewilligung darf zudem nur für kommunales Abwasser oder für anderes verschmutztes Abwasser vergleichbarer Zusammensetzung erteilt werden, nicht aber für Industrieabwasser (Art. 8 Abs. 2 GSchV). Grund für die strengen Bewilligungsvoraussetzungen ist die mit der Versickerung verbundene Gefahr von Schadstoffeinträgen in Böden und Grundwasser (Vallender/Morell, Umweltrecht, § 12, N 3; Bose, Schutz Grundwasser, 124).

45. Art. 8 Abs. 2 Bst. a–d GSchV stellen entsprechend strenge Anforderungen auf, die für eine Bewilligungserteilung kumulativ erfüllt sein müssen. Neben den Voraussetzungen, die auch für Abwassereinleitungen gelten (Bst. a), müssen die Anforderungen an die Wasserqualität nach Anh. 2 GSchV bei Versickerungen in jedem Fall eingehalten werden (Bst. b) und kommen nicht erst – wie bei Einleitungen – über die Verschärfung oder Ergänzung der Anforderungen zum Tragen (Lagger, Überblick Gewässerschutzrecht, 481). Damit die Fruchtbarkeit der Böden langfristig nicht beeinträchtigt wird, müssen zudem die Anforderungen der Verordnung über Belastungen des Bodens vom 1. Juli 1998 (VBBo) eingehalten werden (Bst. c). Ausgenommen davon sind aber Versickerungen in bewilligten Versickerungsanlagen wie Versickerungsmulden oder Strassenböschungen (BUWAL, Entwässerung von Verkehrswegen, 16).

 

B.            Beseitigung von nicht verschmutztem Abwasser (Abs. 2)

 

46. Nicht verschmutztes Abwasser ist gemäss Art. 7 Abs. 2 Satz 1 GSchG nach Anordnung der kantonalen Behörde in erster Linie versickern zu lassen (Versickerungsgebot). Lassen dies die örtlichen Verhältnisse nicht zu, so kann das nicht verschmutzte Abwasser in ein oberirdisches Gewässer eingeleitet werden; dabei sind nach Möglichkeit Rückhaltemassnahmen zu treffen, um ein gleichmässiges Abfliessen des Wassers auch bei grossem Anfall zu ermöglichen (Satz 2). Einleitungen in ein Gewässer, die nicht in einer vom Kanton genehmigten kommunalen Entwässerungsplanung ausgewiesen sind, bedürfen einer Bewilligung durch die kantonale Vollzugsbehörde (Satz 3). Fällt auch die Einleitung des nicht verschmutzten Abwassers in ein oberirdisches Gewässer ausser Betracht, so kann die kantonale Behörde gemäss Art. 12 Abs. 3 GSchG als letzte Möglichkeit ausnahmsweise auch die Einleitung von nicht verschmutztem Abwasser in die öffentliche Kanalisation im Mischsystem bewilligen, sofern es sich um stetig anfallendes Abwasser, d.h. nicht um Niederschlagswasser handelt (Botschaft GSchG 1987, 1115).

47. Auf welche Weise, nicht verschmutztes Abwasser zu entsorgen ist, entscheidet die Behörde im Einzelfall. Ausgangspunkt der Entscheidung ist der Generelle Entwässerungsplan (GEP), welcher u.a. die geeigneten Versickerungsflächen auf dem Gemeindegebiet bezeichnet sowie diejenigen Gebiete, in denen das nicht verschmutzte Abwasser in ein oberirdisches Gewässer einzuleiten ist (vgl. N 69). Aufgrund ihrer beschränkten Verbindlichkeit entbinden die Vorgaben des GEP die Entscheidungsbehörden aber nicht davon, die angeordneten Massnahmen im konkreten Fall auf ihre Wirksamkeit und Verhältnismässigkeit zu überprüfen (vgl. N 79).

48. Sofern noch kein GEP vorhanden ist bzw. die Entwässerungsplanung noch nicht an die neuen Anforderungen angepasst wurde, ist es zulässig, die Abwasserbeseitigungsart bzw. die Rückhaltemassnahmen direkt gestützt auf Art. 7 Abs. 2 GSchG anzuordnen (Stutz, Abwasserrecht, 128). In diesem Fall muss die Gemeinde anhand der bereits vorhandenen Planungsgrundlagen sachlich begründen können, in welchen Gebieten und unter welchen Umständen sie bestimmte Massnahmen verlangt (BGer 2C_283/2008 vom 11. August 2008 [«Kanalisationsanschlussgebühr»], E. 4.2).

49. Zum Thema der Regenwasserentsorgung haben die eidgenössischen und kantonalen Vollzugsbehörden sowie der VSA zahlreiche Empfehlungen und Richtlinien publiziert, die aufzeigen, welche Gesichtspunkte bei der Entsorgung von Niederschlagswasser im Rahmen einer zweckmässigen Siedlungsentwässerung zu beachten sind (z.B. BUWAL, Regenwassernutzung; BUWAL, Entwässerung von Verkehrswegen; VSA, Regenwasserentsorgung; AWEL, Richtlinie und Praxishilfe Regenwasserentsorgung).

 

1.             Versickerungsgebot (Satz 1)

 

50. Mit dem Versickerungsgebot für nicht verschmutztes Abwasser soll zum einen die Abwasserinfrastruktur entlastet werden. Nicht verschmutztes Abwasser, das keine Gefährdung für die Gewässerqualität darstellt und keiner Behandlung bedarf, soll von der Kanalisation ferngehalten werden. Zum anderen dient das Versickerungsgebot dem Schutz vor Hochwasser. Es soll verhindern, dass grosse Mengen von Niederschlagswasser in kurzer Zeit in oberirdische Gewässer eingeleitet werden (BGer 1C_157/2009 [«Gewächshaus»], E. 5.4). Hinter dem Versickerungsgebot steht sodann das Anliegen, den Wasserkreislauf auf möglichst natürliche Weise zu schliessen. Durch Infiltration des oberirdisch anfallenden Niederschlagswassers soll insbesondere die natürliche Speisung des Grundwassers gefördert werden (Botschaft GSchG 1987, 1110 f.; Bose, Schutz Grundwasser, 123; Stutz, Abwasserrecht, 123 f.).

51. Das Versickerungsgebot steht nicht im Widerspruch zur Nutzung von nicht verschmutztem Regenwasser zur Gartenbewässerung. Vielmehr handelt es sich dabei im Lichte des in Art. 76 Abs. 1 BV festgelegten Grundsatzes der haushälterischen Nutzung der Wasservorkommen gerade um eine sinnvolle und umweltverträgliche Nutzungsart (BGer 1C_157/2009 [«Gewächshaus»], E. 5.4).

52. Soweit es die lokalen Umstände zulassen, soll das nicht verschmutzte Abwasser dezentral, möglichst am Ort des Abwasseranfalls versickert werden. Bei unzureichender Versickerungsleistung können Rückhaltemassnahmen angezeigt sein. Die Versickerung soll nach Möglichkeit über die durchwurzelte Humusschicht erfolgen (vgl. Art. 3 Abs. 2 Bst. b GSchV), da dadurch die Reinigungswirkung der biologisch aktiven Bodenschicht ausgenutzt werden kann (vgl. BUWAL, Wegleitung Grundwasserschutz, 19). In Gebieten, wo die Fruchtbarkeit des Oberbodens erhalten bleiben soll, schränken aber die Bestimmungen der Verordnung über Belastungen des Bodens eine Versickerung über den bewachsenen Boden ein (Art. 3 Abs. 2 Bst. c GSchV).

53. Kommt eine dezentrale Versickerung aus hydrogeologischen, gewässerschutzrechtlichen oder nutzungsrechtlichen Gründen nicht in Frage, ist in zweiter Linie zu prüfen, ob das Abwasser über eine zentrale Anlage wie eine Versickerungsmulde oder ‑becken versickert werden kann. Für eine solche Versickerung in einer unterirdischen Anlage unter Umgehung des bewachsenen Bodens ist aus Gründen des Grundwasserschutzes in der Regel eine Machbarkeits‑ und Zulässigkeitsprüfung erforderlich (vgl. BUWAL, Wegleitung Grundwasserschutz, 69).

44. Generell verboten ist die Versickerung von Abwasser in den Grundwasserschutzzonen S1 und S2 (Fassungsbereich S1: Anh. 4 Ziff. 223 GSchV; engere Schutzzone S2: Anh. 4 Ziff. 222 Abs. 1 Bst. c GSchV). Rechtlich unzulässig ist die Versickerung von Abwasser sodann über einem mit Altlasten belasteten Gebiet (Art. 3 Abs. 2 Bst. a GSchV).

 

2.             Einleitung in ein oberirdisches Gewässer (Satz 2)

 

55. Nicht verschmutztes Abwasser soll grundsätzlich nur dann in ein Gewässer eingeleitet werden, wenn eine Versickerung des Abwassers aufgrund der hydrogeologischen Verhältnisse nicht in Frage kommt, aus rechtlichen Gründen unzulässig ist oder mit unzumutbarem Aufwand verbunden wäre. Die Einleitung kann direkt in das oberirdische Gewässer oder indirekt über eine Kanalisation im Trennsystem erfolgen. Die Gemeinden haben diejenigen Gebiete, in denen nicht verschmutztes Abwasser in ein oberirdisches Gewässer eingeleitet werden soll, im GEP zu bezeichnen (vgl. N 69).

56. Voraussetzung für die Einleitung von nicht verschmutztem Abwasser in ein Gewässer ist, dass der aufnehmende Wasserlauf über eine ausreichende Abflusskapazität verfügt, um die zusätzliche Abflussmenge aufnehmen zu können. Art. 7 Abs. 2 Satz 2 GSchG verlangt daher, dass bei einer Einleitung des Abwassers in ein Gewässer «nach Möglichkeit» Rückhaltemassnahmen zu treffen sind, damit das Wasser bei grossem Anfall gleichmässig dosiert in das Gewässer abgeleitet werden kann und die Spitzen in den Schadstoffkonzentrationen gebrochen werden (Botschaft Aufhebung und Vereinfachung von Bewilligungsverfahren 2007, 354; BUWAL, Entwässerung von Verkehrswegen, 26). Allerdings bedeutet dies nicht, dass Rückhaltemassnahmen bei jeder Einleitung zwingend sind. Die Notwendigkeit und die Art der Rückhaltemassnahmen sind aufgrund der zu erwartenden nachteiligen Einwirkungen auf das aufnehmende Gewässer zu beurteilen. Letztere sind typischerweise umso stärker, je kleiner das aufnehmende Gewässer und je grösser die Entwässerungsfläche ist.

57. Die Einleitung von nicht verschmutztem Abwasser in eine Kanalisation im Mischsystem als sog. Fremdwasser ist soweit wie möglich zu vermeiden. Gemäss Art. 12 Abs. 3 GSchG muss die Einleitung von stetig anfallendem nicht verschmutztem Abwasser in die Mischkanalisation die Ausnahme bleiben (vgl. Komm. zu Art. 12 GSchG). Sie kann unter Umständen in überbauten Siedlungsgebieten, die vorwiegend im Mischsystem entwässert werden, eine akzeptable Option darstellen (BUWAL, Entwässerung von Verkehrswegen, 26).

 

3.             Bewilligungspflicht (Satz 3)

 

58. Gemäss Art. 7 Abs. 2 Satz 3 GSchG bedürfen Einleitungen, die nicht in einer vom Kanton genehmigten kommunalen Entwässerungsplanung ausgewiesen sind, einer Bewilligung der kantonalen Behörde. Das Bundesrecht unterstellt damit die Einleitung von nicht verschmutztem Abwasser nur dann einer Bewilligungspflicht, wenn noch kein von der kantonalen Behörde genehmigter GEP besteht oder wenn dieser keine Angaben über die Zulässigkeit der konkret zu beurteilenden Einleitung enthält. Dies trifft regelmässig auf die Entwässerung von Strassen ausserhalb des Planungsperimeters zu (Botschaft Aufhebung und Vereinfachung von Bewilligungsverfahren 2007, 355).

59. Für die Versickerung von nicht verschmutztem Abwasser bedarf es nach dem Bundesrecht keiner formellen Bewilligung. Die Kantone sind aber frei, eine solche vorzusehen (vgl. z.B. § 85 Abs. 2 GWBA SO).

 

C.           Entwässerungsplanung (Abs. 3)

 

1.             Allgemeines

60. Indem Art. 7 Abs. 3 GSchG eine Planungspflicht für den Bereich der Siedlungsentwässerung verankert, trägt die Bestimmung den zuständigen Gemeinwesen auf, die ihnen obliegenden Aufgaben im Bereich der Abwasserentsorgung auf Grundlage und im Rahmen einer Planung wahrzunehmen. Mit Planung gemeint ist eine bestimmte Problemlösungsmethode bzw. Vorgehensweise bei der Aufgabenberfüllung, die aus der Abfolge von vier (nicht immer klar voneinander abgrenzbaren) Schritten besteht: 1) Analyse der Problemlage (sachliche Rahmenbedingungen, berührte Interessen), 2) Festlegung der Entwicklungsziele, 3) Erarbeitung von Massnahmenkonzepten zur Erreichung dieser Ziele und 4) periodische Kontrolle und allfällige Anpassung der Planung. Mit Hilfe dieses prozeduralen Schemas soll der eigentliche Zweck der Planung – die vorwegnehmende Koordination einzelner Handlungsbeiträge und ihrer Steuerung über längere Zeit – erreicht werden (zum Begriff der Planung Tschannen, Kommentar RPG, Art. 2 N 15; Tschannen, Kommentar USG, Art. 31 N 8).

61. Sachlicher Gegenstand der Entwässerungsplanung bildet die Siedlungsentwässerung, die neben dem Gewässerschutz vor allem der Siedlungshygiene und dem Schutz vor Überschwemmungen dient. Das Ziel der Siedlungsentwässerung ist «die schnelle, unschädliche, geruchlose, einwandfreie und vollkommene Abführung der Abwässer aller Art aus Haushalt, Gewerbe und Industrie sowie die Ableitung der Niederschlagswässer von Grundstücken und Strassen» (Bischofberger/Teichmann/Hegemann, Abwassertechnik, 919). Der Umfang der Planungspflicht nach Art. 7 Abs. 3 GSchG beschränkt sich indes nicht einzig auf die Ableitung des Abwassers von seinem Entstehungsort, sondern umfasst auch die nachfolgende Abwasserreinigung und Rückführung des Abwassers in den Wasserkreislauf. Aus den Materialien zu Art. 7 Abs. 3 GSchG geht hervor, «dass der Anwendungsbereich der Planungspflicht nicht auf verschmutztes Abwasser beschränkt ist, sondern unverschmutztes Abwasser mitumfasst» (Botschaft GSchG 1996, 1229).

62. Der Zweck der Planungspflicht liegt darin, dass sich die zuständigen Gemeinwesen bereits vorausschauend mit der Frage beschäftigen, wie sie die ihnen übertragenen Aufgaben im Bereich der Abwasserbeseitigung möglichst gewässerschonend und wirtschaftlich wahrnehmen können. Sodann sollen die Entwässerungspläne aufzeigen, wie die Entwässerungsmassnahmen mit den anderen an den Gewässern bestehenden Nutzungs‑ und Schutzinteressen sinnvoll abgestimmt werden können. Mit den im Rahmen der Planung zu erstellenden Entwässerungsplänen soll zudem die Grundlage für eine zweckmässige, vorhersehbare sowie rechtsgleiche Umsetzung der Vorschriften über die Abwasserbeseitigung im Einzelfall geschaffen werden (vgl. BGer 2C.283/2008 vom 11. August 2008 [«Kanalisationsanschlussgebühr»], E. 4.2).

63. Art. 7 Abs. 3 GSchG unterscheidet zwischen einer kommunalen und einer regionalen Ebene der Entwässerungsplanung, wobei der räumliche Umfang der Planungspflicht je nach Ebene unterschiedlich ist. Während Art. 7 Abs. 3 GSchG nach einer flächendeckenden kommunalen Entwässerungsplanung verlangt, ist eine regionale Entwässerungsplanung nur für jene Gebiete erforderlich, in denen aufgrund spezieller Umstände besondere Anforderungen an die Gewässerschutzmassnahmen gestellt werden oder die Massnahmen koordiniert werden müssen (Lagger, Überblick Gewässerschutzrecht, 479). Allerdings verlangt Art. 7 Abs. 3 GSchG von den Kantonen, dass sie zumindest Abklärungen darüber vornehmen, ob und in welchem Umfang Handlungsbedarf für die Erstellung einer regionalen Entwässerungsplanung besteht.

64. Die Ziele, Inhalte und Instrumente der kommunalen und der regionalen Entwässerungsplanung werden auf Verordnungsebene in den Art. 4 und 5 GSchV konkretisiert. Daraus geht hervor, dass sich die kommunale und die regionale Planungsebenen nicht nur hinsichtlich ihres räumlichen Umfangs, sondern auch in Bezug auf ihre Zielsetzungen unterscheiden (Lagger, Überblick Gewässerschutzrecht, 479; Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, 123, N 388): Das Ziel der kommunalen Entwässerungsplanung besteht im Wesentlichen in der Erarbeitung eines Entwässerungskonzepts, mit dem aufgezeigt werden soll, wie die gesetzlichen Vorschriften über die Abwasserbeseitigung auf dem Gebiet einer Gemeinde zweckmässig umgesetzt werden können und welche Infrastrukturen dafür erforderlich sind (Art. 5 Abs. 1 und 2 GSchV). Das wesentliche Ziel der regionalen Entwässerungplanung liegt dagegen in der räumlich und thematisch übergeordneten Koordination der Gewässerschutzmassnahmen zwischen den Gemeinden und mit anderen an den Gewässern bestehenden Interessen (Art. 4 Abs. 1 und 3 GSchV).

65. Hauptinstrumente der Entwässerungsplanung sind die generellen bzw. regionalen Entwässerungspläne. Diese halten die Ergebnisse der Planungsprozesse fest, etwa in Form von Sachberichten, räumlichen Plänen, Massnahmenkonzepten oder Entwicklungszielen. Die Verordnung schreibt in Art. 4 und 5 GSchV gewisse Mindestanforderungen für die kommunalen und regionalen Entwässerungspläne vor, womit sichergestellt werden soll, dass die Pläne den ihnen bundesrechtlich zugedachten Zweck erfüllen. Den Kantonen steht es aber grundsätzlich frei, die Inhalte und Rechtwirkungen der Entwässerungspläne im Rahmen der übergeordneten Ziele des Bundesrechts weiter zu konkretisieren oder zu erweitern (Jomini, Kommentar RPG, Art. 19 N 50).

66. Die Entwässerungspläne dienen in erster Linie der behördeninternen Entscheidfindung und sind daher grundsätzlich nur für die Behörden verbindlich, nicht aber für die Privaten (vgl. zu den Ausnahmen N 78). Allerdings handelt es sich bei den Entwässerungsplänen nicht um rein behördeninterne Instrumente, da ihnen – angesichts der Tatsache, dass sie gemäss Art. 4 Abs. 5 und Art. 5 Abs. 4 GSchV öffentlich zugänglich zu machen sind gegenüber Privaten eine Informationsfunktion zukommt.

 

2.             Inhalte der Entwässerungsplanung

 

67. Die kommunale Entwässerungsplanung dient der konkreten Planung der Siedlungsentwässerung auf dem Gebiet einer Gemeinde. Sie beinhaltet im Wesentlichen die Planung der öffentlichen Abwasserinfrastruktur sowie die Erstellung eines räumlichen Entwässerungskonzepts, mit dem aufgezeigt werden soll, wie die Vorgaben von Art. 7 Abs. 1 und 2 GSchG – insbesondere die Gebote der Abwassertrennung (vgl. N 10), der Abwasserbehandlung (vgl. N 20 ff.) und der Versickerung nicht verschmutzten Abwassers (vgl. N 50 ff.) – auf dem Gebiet einer Gemeinde zweckmässig und wirtschaftlich umgesetzt werden können.

68. Der in Art. 5 GSchV umschriebene GEP dient zum einen als kommunales Planungsinstrument für die Erstellung und die Bewirtschaftung der öffentlichen Abwasserinfrastrukur. So sind im GEP gemäss den in Art. 5 Abs. 2 GSchV vorgeschriebenen Mindestinhalten diejenigen Gebiete festzulegen, in denen öffentliche Kanalisationen zu erstellen sind (Bst. a), sowie an welchen Orten, mit welchem Behandlungssystem und mit welcher Kapazität zentrale Abwasserreinigungsanlagen zu errichten sind (Bst. f). Damit übernimmt der GEP im Wesentlichen dieselben Aufgaben wie das frühere «Generelle Kanalisationsprojekt» (GKP), das sich unter Geltung des GSchG 1971 als Planungsinstrument für die Erstellung der erforderlichen Abwasseranlagen bewährt hat (Lagger, Überblick Gewässerschutzrecht, 479). Mit dem GEP sollen nunmehr aber auch die bestehendenen Gewässerbelastungen sowie der Zustand und der Wert der Abwasserinfrastruktur systematisch erfasst werden. Damit sollen Entscheidungsgrundlagen für einen zielgerichteteten Einsatz der öffentlichen Mittel und die Sicherstellung der zukünftig notwendigen Kapazitäten erarbeitet werden.

69. Während das GKP im Wesentlichen auf die Ableitung und Reinigung des verschmutzten Abwassers beschränkt war, beinhaltet die generelle Entwässerungsplanung auch ein umfassendes Entwässerungskonzept für verschmutztes und nicht verschmutztes Abwasser für das gesamte Gemeindegebiet. Mit diesem Konzept soll erreicht werden, dass die Schmutzwasserkanalisation und die ARA durch Einleitung von nicht verschmutztem Abwasser nicht unnötig belastet werden (Art. 5 Abs. 2 Bst. b und e GSchV), dass genügend Versickerungsflächen zur Verfügung stehen (Bst. c) und dass die Einleitung von nicht verschmutztem Abwasser in ein Gewässer an geeigeten Stellen erfolgt (Bst. d). Sodann soll mit dem GEP aufgezeigt werden, wie auch ausserhalb des Einzugsgebiets der Kanalisation eine sachgemässe Entsorgung des verschmutzten Abwassers sichergestellt werden kann (Bst. g).

70. Zahlreiche Gemeinden haben sich zur gemeinsamen Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Bereich der Abwasserbeseitigung zu Gemeindeverbänden zusammengeschlossen (vgl. zu den verschiedenen Organisationsformen EAWAG, Abwasserentsorgung 2025, 53 ff.). Die Kantone sehen daher entweder in ihrem kantonalen Ausführungsrecht (z.B. § 17 Abs. 3 EG UWR AG) oder in den Richtlinien bzw. Vollzugsweisungen der kantonalen Behörden neben den kommunalen GEP auch generelle Entwässerungspläne auf der Ebene der Abwasserverbände (Verbands-GEP) vor. Inhaltlich bauen die Verbands-GEP zu grossen Teilen auf den bereits im Rahmen der kommunalen Entwässerungsplanung erhobenen Daten auf. Als Bindeglied zwischen den kommunalen GEP bestehen die inhaltlichen Schwerpunkte der Verbands-GEP in der Planung und Bewirtschaftung der gemeinsamen Verbandsanlagen sowie in der Erarbeitung von Massnahmen zur Reduktion von Fremdwassereinleitungen in die ARA (vgl. AWEL, Leitfaden VGEP, 4 ff.).

71. Geht es bei der generellen Entwässerungsplanung (GEP und Verbands-GEP) in erster Linie um die konkrete Umsetzung des gesetzlichen Abwasserentsorgungskonzepts auf kommunaler Ebene bzw. auf Verbandsebene, steht bei der regionalen Entwässerungsplanung die Abstimmung der Siedlungsentwässerung innerhalb eines Gewässereinzugsgebiets (vgl. Art. 4 Abs. 1 GSchV) und mit den anderen Bereichen der Wasserwirtschaft im Vordergrund. Gemäss Art. 4 Abs. 3 GSchV hat die Behörde bei der Erstellung des REP neben der Abwasserentbeseitigung insbesondere auch den Raumbedarf der Gewässer, den Hochwasserschutz und andere Massnahmen zum Schutz der Gewässer zu berücksichtigen.

72. Beim regionalen Entwässerungsplan (REP) handelt es sich entsprechend seiner unterschiedlichen Funktion nicht einfach um einen GEP für ein grösseres Gebiet, sondern um ein übergeordnetes Planungsinstrument (Lagger, Überblick Gewässerschutzrecht, 479; Griffel/Marti/Rausch, Umweltrecht, 123, N 388; Chaix, Einzugsgebietsmanagement, 532). Art. 4 Abs. 4 GSchV hält ausdrücklich fest, dass die REP für die Planung und Festlegung der Gewässerschutzmassnahmen in den Gemeinden – und somit für die kommunale Entwässerungsplanung – verbindlich sind. Die regionale Planungsebene ist der kommunalen Planungsebene damit normhierarchisch übergeordnet.

73. Die Pflicht zur regionalen Entwässerungsplanung stellt eine Konkretisierung des allgemeinen Koordinationsgebots dar, welches in Art. 46 Abs. 1 GSchV nunmehr auch für den Bereich des Gewässerschutzrechts ausdrücklich verankert ist (BAFU, Koordination, 7, 10 f.). Wie das Koordinationsgebot findet die Pflicht zur regionalen Entwässerungsplanung ihre Grenzen im Gebot der Verhältnismässigkeit: Eine Planung bzw. vorausschauende Koordination ist nur dann sinnvoll, wenn deren zu erwartender Nutzen den Aufwand übersteigt (vgl. BAFU, Koordination, 22). Art. 4 Abs. 1 GSchV sieht entsprechend vor, dass die Kantone nur dann für die Erstellung eines REP zu sorgen haben, «wenn zur Gewährleistung eines sachgemässen Gewässerschutzes in einem begrenzten, hydrologisch zusammenhängenden Gebiet die Gewässerschutzmassnahmen der Gemeinden aufeinander abgestimmt werden müssen.» Nicht nur die Frage, ob auf regionaler Ebene geplant werden muss, sondern auch die Frage nach dem erforderlichen Umfang der regionalen Entwässerungsplanung ist auf Grundlage des im Einzelfall festgestellten Handlungsbedarfs bzw. des zu erwartenden Nutzens zu beurteilen. Allerdings sind im REP gemäss Art. 4 Abs. 2 GSchV mindestens die Standorte und die Einzugsgebiete der zentralen ARA festzulegen (Bst. a) und jene zentralen Abwasserreinigungsanlagen zu bezeichnen, bei denen die Anforderungen an die Einleitung verschärft oder ergänzt werden müssen (Bst. c). Sodann hat der REP zu bestimmen, welche oberirdischen Gewässer in welchem Ausmass für die Einleitung von Abwasser, insbesondere bei Niederschlägen, geeignet sind (Bst. b).

74. Das BAFU, die kantonalen Umweltbehörden und der VSA haben zahlreiche Vollzugsrichtlinien bzw. Hilfsmittel publiziert, die sich teilweise oder gesamthaft mit der Entwässerungsplanung befassen (z.B. BAFU, Entwässerung von Verkehrswegen; BAFU, Grundwasserschutz; VSA, Musterpflichtenheft GEP; VSA, Genereller Entwässerungsplan; VSA, Regionaler Entwässerungsplan; vgl. für weitere Publikationen des VSA: www.vsa.ch/publikationen). Die Rechtswirkungen solcher von Behörden oder anerkannten privaten Fachverbänden publizierten Richtlinien, Wegleitungen oder Empfehlungen hängt davon ab, ob und in welcher Weise die Kantone diese in ihre Ausführungsrecht einbinden (vgl. zu den verschiedenen Formen der Einbindung privater Normen in das staatliche Recht Uhlmann, Private Normen, 92 ff.). Soweit sie nicht ausdrücklich als rechtlich bindend erklärt werden, erschöpft sich die Rechtswirkung dieser Dokumente darin, dass sie die gängige Verwaltungspraxis darstellen bzw. Ausdruck des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen sind (vgl. etwa BGer 1A.51/2005 [«Faerbi-Areal»], E. 2.3).

 

3.             Koordination mit anderen Planungen

 

75. Die Entwässerungspläne sind nicht nur untereinander verknüpft, sondern überlagern sich inhaltlich auch mit anderen Planungen nach dem GSchG (z.B. planerischer Schutz der Gewässer nach Art. 19 ff. GSchG, Revitalisierungsplanung nach Art. 38a GSchG) sowie mit Planungen aus anderen, aber thematisch verknüpften Bereichen wie etwa der Raumplanung. Zwischen den verschiedenen Planungsinstrumenten besteht zwar grundsätzlich keine festgefügte Planhierarchie, doch verlangt das Koordinationsgebot (Art. 46 Abs. 1 GSchV), dass die Planungen soweit erforderlich inhaltlich aufeinander abzustimmen sind. Art. 46 Abs. 1bis GSchV verpflichtet die Kantone zudem ausdrücklich dazu, die Planungen nach der GSchV bei der Erstellung der Richt‑ und Nutzungsplanung zu berücksichtigen.

76. Die generellen Entwässerungspläne sind namentlich wichtige Grundlage und Vorgabe der in Art. 19 Abs. 2 RPG vorgeschriebenen kommunalen Erschliessungsprogramme, in denen verbindliche Fristen für die etappenweise Erstellung der kommunalen Erschliessungsanlagen (Verkehr, Wasser‑, Energie‑ sowie Abwasserleitungen) festzulegen sind (vgl. BRP, Erschliessungsrecht, 17; ausdrücklich teils das kantonale Recht Art. 9 Abs. 4 KGSchG BE; Art. 12 Abs. 2 GewG FR; § 11 Abs. 2 EGzGSchG SZ). Bei der Nutzungs‑ und Richtplanung sind die Entwässerungspläne im Rahmen des planerischen Ermessens sowie als Informationsgrundlage zu berücksichtigen, z.B. beim Entscheid über die Ausscheidung neuer Bauzonen oder bei der Erarbeitung von Berichten und Konzepten über die Erschliessung der Siedlungsgebiete im Rahmen der Richtplanung (Art. 6 Abs. 3 Bst. b RPG, Art. 8a Abs. 1 Bst. b RPG).

 

4.             Rechtsnatur

 

77. Über die Rechtsnatur bzw. Bindungswirkungen der Entwässerungspläne macht Art. 7 Abs. 3 GSchG keine Aussage. Die Verordnung hält diesbezüglich nur fest, dass die REP «für die Planung und Festlegung der Gewässerschutzmassnahmen in den Gemeinden verbindlich» sind (Art. 4 Abs. 4 GSchV). Vor dem Hintergrund der lückenhaften Vorgaben des Bundesrechts kommt den Kantonen und – je nach kantonalem Recht – den Gemeinden bei der Ausgestaltung der Rechtsform der Entwässerungspläne ein gewisser Spielraum zu. Die Kantone sind aber verpflichtet, für die Entwässerungspläne eine Rechtsform zu wählen, die ihrer bundesrechtlichen Konzeption als Koordinationsinstrumente für die Massnahmenplanung im Bereich der öffentlichen Abwasserbeseitigung gerecht wird. Um eine wirksame Koordinationswirkung zu erzielen, sind die Entwässerungspläne daher mindestens für die Behörden verbindlich auszugestalten, was in Art. 4 Abs. 4 GSchV für die REP auch verlangt wird. Einige Kantone halten die Behördenverbindlichkeit der GEP in ihrer Ausführungsgesetzgebung ausdrücklich fest (z.B. Art. 15 Abs. 1 und 3 kGSchG NW), andere Kantone weisen den Entwässerungsplänen explizit die Natur von «Richtplänen» bzw. «plans directeurs» und dadurch indirekt Behördenverbindlichkeit zu (z.B. Art. 166 Abs. 2 LPGE NE).

78. Die Entwässerungspläne entfalten gegenüber Privaten grundsätzlich nur eine informierende Wirkung, sind aber in der Regel rechtlich nicht direkt verbindlich. Allerdings wirken die GEP indirekt auf die Rechtsstellung der Privaten ein, da die bundesrechtliche Bewilligungspflicht für Einleitungen von nicht verschmutztem Abwasser in Oberflächengewässer entfällt, wenn diese in der kommunalen Entwässerungsplanung ausgewiesen sind (vgl. N 58). Sodann sehen einzelne Kantone für ihre Entwässerungspläne ausnahmsweise direkte, verfügungsähnliche Wirkungen gegenüber Privaten vor (z.B. Verleihung des Enteignungsrechts mit der Genehmigung des GEP durch den RR nach § 3 Abs. 5 kGSchG BL; Verpflichtung der Grundeigentümer zur Erstellung und zum Betrieb der im GEP bezeichneten Anlagen zur Ableitung, Rückhaltung oder Behandlung des Abwassers nach Art. 6 EG GSchG AI).

79. Die Bindungswirkungen der Entwässerungspläne sind – was die Mehrheit der behördenverbindlichen Elemente betrifft – beschränkt. Ähnlich wie die Richtpläne ermöglichen die Entwässerungspläne die Koordination der Massnahmen im Bereich der Siedlungsentwässerung, können diese Koordination aber nicht aus eigener Kraft rechtsverbindlich herbeiführen (vgl. zu den Bindungswirkungen der Richtpläne Tschannen, Kommentar RPG, Art. 9 N 2 ff.). Ihre Bindungswirkung besteht im Wesentlichen darin, dass sie den Behörden eine (vorwiegend technische) Richtlinie für die Ermessensausübung vorgeben, ohne damit die von den Plänen beeinflussten Entscheidungen abschliessend festzulegen. Eine von den Vorgaben der Entwässerungspläne abweichende Ausübung des behördlichen Ermessens ist im Einzelfall zulässig, muss aber besonders begründet werden können.

 

5.             Zuständigkeit, Verfahren und Rechtsschutz

 

80. Zuständigkeit und Verfahren der Entwässerungsplanung richten sich im Wesentlichen nach kantonalem Recht.

81. Was die Zuständigkeiten für die Erstellung und den Erlass der Entwässerungspläne betrifft, schreibt Art. 7 Abs. 3 GSchG zwar vor, dass die Kantone für die erforderlichen Entwässerungsplanungen zu sorgen haben. Damit wird aber nicht verlangt, dass die Kantone die Entwässerungsplanungen selbst erstellen müssen, sondern weist ihnen nur die Vollzugsverantwortung zu. Die Kantone dürfen die Zuständigkeit für die Entwässerungsplanung an die Gemeinden oder andere Träger der öffentlichen Aufgaben im Bereich der Siedlungsentwässerung delegieren (die Abfallplanung hat im Gegensatz dazu zwingend auf kantonaler Ebene zu erfolgen, vgl. Tschannen, Kommentar USG, Art. 31 N 21).

82. Abgesehen weniger Ausnahmen haben sämtliche Kantone die Zuständigkeit für die Erstellung der GEP im Rahmen ihres kantonalen Ausführungsrechts an die Gemeinden übertragen (§ 14 EG GSchG ZH; Art. 9 KGSchG BE; § 3 Abs. 3 Bst. b und § 16 EGGSchG LU; § 10 Abs. 1 VVzGSchG SZ; Art. 5 Abs. 2 Bst. a kGSchV OW; Art. 15 kGSchG NW Art. 4 Abs. 1 EG GSchG GL; § 52 Abs. 2 GewG ZG; Art. 12 Abs. 1 GewG FR; § 107 i.V.m. § 95 GWBA SO und § 30 VWBA SO; § 3 kGSchG BL; Art. 8 Abs. 2 EG GSchG SH; Art. 58 Abs. 1 UGsG AR; Art. 5 GSchVG SG; Art. 10 KGSchG GR; § 17 EG UWR AG; § 5 Abs. 1 EG GSchG TG; Art. 21 Abs. 1 LPEP VD; Art. 10 GVGSchG VS; Art. 166 Abs. 1 LPGE NE; Art. 56 Abs. 1 LEaux-GE). Ausnahmen bestehen in den Kantonen AI (Zuständigkeit des Departement des Innern für die Erstellung der GEP, Art. 5 Abs. 1 EG GSchG AI), BS (Zuständigkeit des Regierungsrats für den GEP der Stadt Basel, § 2 Abs. 1 KGSchV BS) und UR (Zuständigkeit der öffentlich-rechtlichen Körperschaft «Abwasser Uri AG», Art. 26 Abs. 1 Bst. a KUG UR).

83. Obschon die Bewilligungspflicht für die Einleitung von nicht verschmutztem Abwasser gemäss Art. 7 Abs. 2 GSchG nur dann entfällt, wenn der GEP dem Kanton unterbreitet und von diesem bewilligt worden ist, verlangt das Bundesrecht nicht ausdrücklich, dass die GEP von einer kantonalen Stelle genehmigt werden müssen. Dennoch hat die überwiegende Mehrheit der Kantone die durch die Gemeinden zu erarbeitenden GEP der Genehmigung durch eine kantonale Verwaltungsbehörde oder durch die Kantonsregierung unterstellt (§ 14 Abs. 1 EG GSchG ZH; Art. 8 Abs. 2 KGV BE; § 16 Abs. 2 EGGSchG LU; Art. 26 Abs. 1 Bst. a KUG UR; § 13 Abs. 3 PBG SZ i.V.m. § 12 Abs. 2 VVzGSchG SZ; Art. 3 Abs. 2 Bst. a kGSchV OW; Art. 15 Abs. 2 kGSchG NW; Art. 4 Abs. 3 EG GSchG GL; § 52 Abs. 2 GewG ZG; § 5 Abs. 1 EG GSchG TG; Art. 75 Abs. 1bis RPBG FR i.V.m. Art. 12 Abs. 4 GewG FR; § 2 Abs. 2 KGSchV BS; § 3 Abs. 4 kGSchG BL; Art. 8 Abs. 2 EG GSchG SH; Art. 58 Abs 1 UGsG AR; Art. 5 Abs. 2 GSchVG SG; Art. 10 KGSchG GR; § 17 Abs. 4 EG UWR AG; § 5 Abs. 1 EG GSchG TG; Art. 21 Abs. 1 LPEP VD; Art. 3 Bst. j GVGSchG VS; Art. 44 Abs. 2 LCAT NE i.V.m Art. 166 Abs. 2 LPGE NE; Art. 56 Abs. 3 LEaux-GE). Gegen den Genehmigungbeschluss über kommunale Entwässerungspläne kann die Gemeinde gestützt auf ihre Gemeindeautonomie Beschwerde einlegen. Vereinzelt sieht das kantonale Recht eine Berschwerdmöglichkeit gegen den kantonalen Genehmigungsbeschluss ausdrücklich vor (z.B. Art. 6 Abs. 3 KGV BE).

84. Die meisten Kantone haben die Zuständigkeit für die Erstellung der REP einer kantonalen Behörde (Regierungsrat oder zuständiges Departement) übertragen (§ 1 KGSchV BS; Art. 15 Abs. 3 kGSchG NW; Art. 8 Abs. 1 EG GSchG SH; Art. 58 Abs. 2 UGsG AR; Art. 4bis GSchVG SG; § 92 Abs. 2 Bst. a GWBA SO; Art. 55 Abs. 1 LEaux-GE). In einigen Kantonen ist die Erstellung von REP aber Aufgabe der Gemeinden bzw. der Gemeindeverbände (Art. 5 Abs. 2 Bst. a kGSchV OW; Art. 166 Abs. 1 LPGE NE; Art. 4 Abs. 3 und 6 GewG FR; § 10 Abs. 3 VVzGSchG SZ) oder einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft (Zuständigkeit der «Abwasser Uri» AG, Art. 26 Abs. 1 Bst. a KUG UR). Vereinzelt sieht das kantonale Auführungsrecht eine gemeinsame Zuständigkeit von Kanton und Gemeinden für die Erstellung der REP vor (§ 3 Abs. 1 kGSchG BL).

85. Auch hinsichtlich des Verfahrens enthält das Gewässerschutzrecht des Bundes nur wenige ausdrückliche Vorgaben. Verlangt wird einzig, dass die Pläne nach Abschluss des Verfahrens öffentlich zugänglich zu machen sind (Art. 4 Abs. 5 und Art. 5 Abs. 4 GSchV). Auch die kantonalen Ausführungsgesetze zum GSchG regeln das Verfahren zum Erlass der Entwässerungspläne in der Regel nicht speziell. Verschiedentlich finden sich aber Bestimmungen über einzelne Verfahrenselemente (z.B. öffentliche Auflage: § 9 Abs. 1 EG GSchG TG, Genehmigungsverfahren: Art. 4 Abs. 4 und 12 Abs. 3 GewG FR) oder ausdrückliche Verweise auf ein bestimmtes gesetzlich bereits festgelegtes Verfahren (Verweis auf das kommunale Richtplanverfahren: Art. 8 Abs. 1 KGV BE; Art. 166 Abs. 2 LPGE NE).

86. Das Bundesrecht schreibt insbesondere keine zwingende Mitwirkung der Bevölkerung bei der Ausarbeitung und beim Erlass der Entwässerungspläne vor. Wenn die Entwässerungspläne aber verfügungsähnliche Elemente enthalten, die Private in ihrer Rechtsposition unmittelbar betreffen, so ist den direkt Betroffenen das rechtliche Gehör grundsätzlich vor dem Erlass der Pläne zu gewähren (vgl. aber die Rspr. des BGer mit Blick auf den Erlass von Nutzungsplänen BGE 135 II 286, E. 5 ff.). Sodann unterstehen die Entwässerungspläne keiner Genehmigung durch den Bund. Genügt eine Planung den bundesrechtlichen Anforderungen nicht, so stehen dem Bund einzig die ordentlichen Aufsichtsmittel zur Durchsetzung des Bundesrechts zur Verfügung.

87. Der Rechtsschutz gegen die Entwässerungspläne greift grundsätzlich erst im konkreten Anwendungsfall, wenn die Pläne als Grundlage für eine verbindliche Verfügung gegenüber Privaten herangezogen werden. In der gegen die Verfügung gerichteten Beschwerde können dann auch die im konkreten Fall herangezogenen Bestimmungen der Entwässerungspläne akzessorisch überprüft werden (vgl. etwa BGer 1C_115/2012 vom 23. Mai 2012 [«Meteorwasserleitung»], E. 2.4). Eine direkte Anfechtungsmöglichkeit verlangt das Bundesrecht (Art. 29a BV) jedoch dann, wenn die Entwässerungspläne ausnahmsweie direkt verbindliche und individuell-konkrete Anordnungen enthalten, die allfällig nachfolgende Verfahren auf Erlass einer Verfügung weitgehend präjudizieren oder gar überflüssig machen (Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren, N 882). Dies gilt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts z.B. dann, wenn mit den Entwässerungsplänen ein Enteignungsrecht eingeräumt wird (vgl. BGE 120 Ia 209, E. 6).

 

 

Résumé

L'art. 7 LEaux contient des prescriptions générales régissant l'évacuation des eaux qui sont concrétisées aux art. 9 à 17 LEaux ainsi que dans l'OEaux (en particulier les art. 3 à 21 OEaux et les annexes 1 à 3). Cette disposition se base sur le principe selon lequel les eaux polluées doivent être correctement éliminées avant d'être réacheminées dans le cycle de l'eau. L'élément central de cette disposition est l'obligation de séparer les eaux polluées (al. 1) des eaux non polluées (al. 2).

L'art. 7 al. 1 1ère phr. LEaux instaure une obligation de traitement pour les eaux polluées. Cette disposition requiert que les substances dangereuses pour les eaux soient retirées des eaux polluées lorsqu'elles ne peuvent pas être éliminées par la capacité d'autoépuration des eaux ou ne peuvent l'être assez rapidement. Une infiltration des eaux polluées est en principe interdite (cf. art. 8 OEaux).

Selon la 2ème phr. de l'art. 7 al. 1 LEaux, les eaux polluées ne peuvent être déversées dans une eau ou infiltrées qu'avec l'autorisation de l'autorité. Les conditions de l'autorisation de déversement sont réglées à l'art. 6 OEaux. Une autorisation d'infiltration ne peut être accordée que pour les eaux polluées communales ou d'autres eaux polluées de composition analogue et non pour les eaux polluées industrielles conformément à l'art. 8 al. 2 OEaux.

En vertu de l'art. 7 al. 2 LEaux, l'autorité détermine au cas par cas la façon dont les eaux non polluées doivent être traitées sur la base du plan général d'évacuation des eaux (PGEE). L'obligation d'infiltration de la 1ère phr. de l'art. 7 al. 2 LEaux doit permettre de décharger les infrastructures d'assai-nissement et de protéger contre les crues. Si les circonstances le permettent, les eaux non polluées doivent si possible être infiltrées de manière décentralisée sur place et ne peuvent en principe être déversées dans les eaux superficielles que lorsque les conditions hydrologiques ne permettent pas l'infiltration, que l'infiltration n'est pas autorisée pour des raisons d'ordre juridique ou qu'elle entrainerait des frais disproportionnés. L'infiltration d'eaux non polluées dans une eau n'est possible que si le cours d'eau recevant cette eau dispose d'une capacité d'écoulement suffisante pour recevoir le débit supplémentaire.

Selon l'art. 7 al. 3 LEaux, les cantons doivent assurer une planification communale, respectivement régionale, d'évacuation des eaux. L'objet matériel de la planification de l'évacuation des eaux comporte l'évacuation des eaux usées en provenance des zones habitées qui sert, outre la protection des eaux, à l'assainissement des eaux polluées et à la protection contre les crues.

Les principaux instruments de la planification d'évacuation des eaux sont les plans généraux, respectivement régionaux, d'évacuation des eaux. Ils servent à l'élaboration de décisions purement internes et n'ont ainsi en principe un caractère contraignant qu'envers les autorités. Bien qu'ils lient en principe les autorités, ils n'ont qu'un caractère informatif envers les privés. La compétence et la procédure de la planification d'évacuation des eaux sont réglées pour l'essentiel par le droit cantonal.

 

 

Literatur: Bischofberger Wolfgang/Teichmann Hannes/Hegemann Werner, Abwassertechnik, in: Lecher Kurt/Lühr Hans-Peter/Zanke Ulrich C.E. (Hrsg.), Taschenbuch der Wasserwirtschaft, 8. Aufl., Berlin 2001, 889 ff. (zit. Abwassertechnik); Chaix Olivier, Einzugsgebietsmanagement: Koordination der Bereiche und wasserwirtschaftliche Planung, in: URP 2008, 527 ff. (zit. Einzugsgebietsmanagement); Lagger Siegfried, Überblick über das neue Gewässerschutzrecht, in: URP 1999, 470 ff. (zit. Überblick Gewässerschutzrecht); Rausch Heribert/Trüeb Hans Rudolf, Die Entsorgung von Abfällen aus dem Strassenunterhalt, in: URP 2002, 179 ff. (zit. Abfallentsorgung); Uhlmann Felix, «Die Normen können bei … bezogen werden» – Gedanken zur Publikation und Verbindlichkeit privater Normen, in: LeGes 2013, 89 ff. (zit. Private Normen); Vallender Klaus A./Morell Reto, Umweltrecht, Bern 1997 (zit. Umweltrecht).

 

 

Materialien und amtliche Publikationen: Verband Schweizer Abwasser‑ und Gewässerschutzfachleute (VSA) (Hrsg.), Genereller Entwässerungsplan (GEP) – Richtlinie für die Bearbeitung und Honorierung, Glattbrugg 1989 (zit. Genereller Entwässerungsplan); Bundesamt für Raumplanung (BRP) (Hrsg.) (verfasst durch Eymann Urs), Erschliessungsrecht und Erschliessungsprogramm – Vollzugshilfe zu den neuen bundesrechtlichen Bestimmungen über die Erschliessung, Bern 1999 (zit. Erschliessungsrecht); AWEL Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft Kt. ZH (Hrsg.) (verfasst durch Spohn Peter/Fischer Hansueli/Sbuttoni Eraldo), Genereller Entwässerungsplan für den Abwasserverband VGEP – Leitfaden für Gemeindebehörden und Verbandsgremien – Neuformulierung des Leistungsauftrags für Zweckverbände und Gemeinde mit wesentlichen Anschlussverträgen, Zürich 2000 (zit. Leitfaden VGEP); Verband Schweizer Abwasser‑ und Gewässerschutzfachleute (VSA) (Hrsg.), Der Regionale Entwässerungsplan (REP) – Empfehlungen für die Bearbeitung des REP im Rahmen einer ganzheitlichen Gewässerplanung, Glattbrugg 2000 (zit. Regionaler Entwässerungsplan); Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) (Hrsg.), Wegleitung Gewässerschutz bei der Entwässerung von Verkehrswegen, Vollzug Umwelt Nr. 2310, Bern 2002 (zit. Entwässerung von Verkehrswegen); Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) (Hrsg.), Regenwasser richtig nutzen – Möglichkeiten und Grenzen – Mit Tipps und Checkliste, Bern 2003 (zit. Regenwassernutzung); Botschaft zum Bundesgesetz über die Aufhebung und die Vereinfachung von Bewilligungsverfahren («Vereinfachung des unternehmerischen Alltags») vom 8. Dezember 2006, BBl 2007 315 ff. (zit. Botschaft Aufhebung und Vereinfachung von Bewilligungsverfahren 2007); Verband Schweizer Abwasser‑ und Gewässerschutzfachleute (VSA) (Hrsg.), Richtlinie zur Versickerung, Retention und Ableitung von Niederschlagswasser in Siedlungsgebieten – Update 2008, Zürich 2008 (zit. Regenwasserentsorgung); Verband Schweizer Abwasser‑ und Gewässerschutzfachleute (VSA) (Hrsg.), Ist es Abwasser? Ist es Abfall? – Entscheidungshilfe: pragmatische Annäherung aus der Sicht des Praktikers, Glattbrugg 2009 (zit. Abwasser oder Abfall?); Bundesamt für Strassen (ASTRA)/Bundesamt für Umwelt (BAFU) (Hrsg.) (verfasst durch Steiner Michele/Goosse Patrice/Rutz Felix et al.), Strassenabwasserbehandlungsverfahren: Stand der Technik, Dokumentation ASTRA 88002, Bern 2010 (zit. Strassenabwasserbehandlungsverfahren); Verband Schweizer Abwasser‑ und Gewässerschutzfachleute (VSA) (Hrsg.), Das neue Musterpflichtenheft für den Generellen Entwässerungsplan (GEP), Olten 2010 (zit. Musterpflichtenheft GEP); Bundesamt für Umwelt (BAFU)/Verband Schweizer Abwasser‑ und Gewässerschutzfachleute (VSA)/Verband der Betreiber Schweizerischer Abfallverwertungsanlagen (VBSA) (Hrsg.) (verfasst durch Hermanns Stengele Rita/Moser Ruedi), Anforderungen an die Einleitung von Deponiesickerwasser – Empfehlungen für die Beurteilung, Behandlung und Einleitung von Deponiesickerwasser, Umwelt-Vollzug Nr. 1223, Bern 2012 (zit. Deponiesickerwasser); AWEL Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft Kt. ZH (Hrsg.), Richtlinie und Praxishilfe Regenwasserentsorgung – Praxishilfe für Baubehörden und Planer – Anweisungen für private Fachleute mit Vollzugsaufgaben im Gewässerschutz, Version 3.0, Februar 2013, Zürich 2013 (zit. Richtlinie und Praxishilfe Regenwasserentsorgung); Botschaft zur Volksinitiative «Für eine nachhaltige und ressourceneffiziente Wirtschaft (Grüne Wirtschaft)» und zum indirekten Gegenvorschlag (Änderung des Umweltschutzgesetzes) vom 12. Februar 2014, BBl 2014 1817 ff. (zit. Botschaft «Grüne Wirtschaft» 2014); Bundesamt für Umwelt (BAFU), Erläuternder Bericht zur Änderung der Gewässerschutzverordnung vom 22. Dezember 2014, Bern 2014 (zit. Erläuternder Bericht Änderung GSchV 2014).