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Art. 9 GSchG - Art. 9 LEaux

Hettich Peter​ | Tschumi Tobias​

 

 

Vorschriften des Bundesrates über das Einleiten und Versickern von Stoffen

1         Der Bundesrat legt die Anforderungen an die Wasserqualität der ober‑ und unterirdischen Gewässer fest.

2         Er erlässt Vorschriften über:

a.       die Einleitung von Abwasser in Gewässer;

b.       die Versickerung von Abwasser;

c.       Stoffe, die nach Art ihrer Verwendung ins Wasser gelangen können und die aufgrund ihrer Eigenschaften oder ihrer Verbrauchsmenge die Gewässer verunreinigen oder für den Betrieb von Abwasseranlagen schädlich sein können.

Prescriptions du Conseil fédéral relatives au déversement et à l'infiltration de substances

1             Le Conseil fédéral fixe les exigences auxquelles doit satisfaire la qualité des eaux superficielles et des eaux souterraines.

2         Il édicte des prescriptions concernant:

a.       le déversement dans une eau des eaux à évacuer;

b.       l'infiltration des eaux à évacuer;

c.       les substances qui, selon leur mode d'utilisation, peuvent parvenir dans l'eau et qui, en raison de leurs propriétés ou des quantités utilisées, risquent de la polluer ou de nuire au fonctionnement des installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux.

Prescrizioni del Consiglio federale su l'immissione e l'infiltrazione di sostanze

1         Il Consiglio federale fissa le esigenze relative alla qualità delle acque superficiali e di quelle sotterranee.

2         Esso emana prescrizioni su:

a.       l'immissione delle acque di scarico nelle acque;

b.       l'infiltrazione delle acque di scarico;

c.       le sostanze che, per il modo in cui vengono impiegate, possono pervenire nelle acque e, in ragione delle loro proprietà o delle quantità usate, possono inquinare le acque o nuocere al funzionamento degli impianti di evacuazione e di depurazione delle acque di scarico.

 

 

Inhaltsübersicht

Entstehungsgeschichte1
​​II.  ​Allgemeine Bemerkungen5
III.  Kommentierung7
A.​Wasserqualität der ober‑ und unterirdischen Gewässer (Abs. 1)7
B.Abwasser und gewässerverunreinigende Stoffe (Abs. 2)11
1.​Einleitung von Abwasser in Gewässer (Abs. 2 Bst. a)12
2.​Versickerung von Abwasser (Abs. 2 Bst. b)15
3.​Verunreinigende Stoffe (Abs. 2 Bst. c)16

 

 

 

I.              Entstehungsgeschichte

 

 

1. Das GSchG 1955 verpflichtete den Bundesrat in Art. 17 Abs. 1, «die für die Durchführung dieses Gesetzes notwendigen Ausführungsvorschriften» zu erlassen. Darauf gestützt erliess der Bundesrat die VV GSchG 1956, deren Art. 4 das EDI ermächtigte, nach Massgabe des Standes der Technik und der jeweiligen Bedürfnisse technische Richtlinien zu erlassen (vgl. die Übersicht über die erlassenen Richtlinien Botschaft GSchG 1970, 432). Das GSchG 1955 enthielt indessen noch keine Delegationsnorm, die dem BR die Befugnis eingeräumt hätte, gesetzesvertretende Verordnungsbestimmungen zu erlassen (Schindler, Rechtsfragen, 441 ff.).

2. Das GSchG 1971 enthielt neben einer Verordnungskomptenz zum Erlass von Ausführungsbestimmungen (Art. 3 Abs. 1 GSchG 1971), die im Wesentlichen Art. 17 Abs. 1 GSchG 1955 entsprach, zahlreiche spezielle Delegationsnormen, welche den Bundesrat zum Erlass gesetzesvertretender Vorschriften ermächtigten. Dazu gehörten auch Art. 22 und 23 GSchG 1971, die als Vorgängerbestimmungen von Art. 9 GSchG gelten (Botschaft GSchG 1987, 1112). Art. 22 GSchG 1971 ermöglichte dem Bundesrat insbesondere, Vorschriften über die Beschaffenheit der in die Gewässer einzuleitenden Abwässer festzulegen und «für einzelne Gewässer auf dem Verordnungswege nach Anhören der Kantone besondere Vorschriften für die Reinhaltung (Reinhalteordnungen) [zu] erlassen». Art. 23 GSchG 1971 ermächtigte den Bundesrat dazu, Bestimmungen über Erzeugnisse, Stoffe und Produktionsverfahren mit nachteiligen Wirkungen auf die Gewässer zu erlassen, welche nötigenfalls ausdrücklich auch Verbote vorsehen konnten.

3. In der gestützt auf Art. 22 und 23 GSchG 1971 erlassenen AbwV 1975 legte der Bundesrat neben verschiedenen allgemeinen und besonderen Einleitungsbedingungen (Art. 6 ff. AbwV 1975) auch Konzentrationsgrenzwerte für bestimmte im Abwasser enthaltene Schadstoffe fest, die bei der Einleitung in ein Gewässer nicht überschritten werden durften (Anh. Kolonnen II und III AbwV 1975). Darüber hinaus enthielt die AbwV 1975 auch Qualitätsziele für Oberflächengewässer (Art. 1, 2 und Anh. Kolonne I AbwV 1975), die aber im damals in Kraft stehenden GSchG 1971 noch keine gesetzliche Grundlage fanden (Botschaft GSchG 1987, 1112). Gestützt auf Art. 23 GSchG 1971 erliess der Bundesrat sodann die VWF, die GV und die StoV.

4. In Art. 9 (sowie in Art. 16) des aktuellen GSchG wurden im Wesentlichen die Verordnungsbefugnisse von Art. 22 und 23 GSchG 1971 zusammengefasst und insofern ergänzt, als bereits beanspruchte Verordnungskompetenzen, die sich vor Erlass von Art. 9 GSchG auf keine bzw. keine genügende gesetzliche Grundlage stützen liessen, nachträglich auf eine solche gestellt wurden (Botschaft GSchG 1987, 1112 f.). Der Wortlaut von Art. 9 GSchG entspricht – abgesehen von einer redaktionellen Änderung im Titel – dem Entwurf des Bundesrates (AB 1988 S 634 f.; AB 1989 N 954).

 

 

II.           Allgemeine Bemerkungen

 

 

5. Art. 9 GSchG beauftragt den Bundesrat, die Vorschriften über die Reinhaltung der Gewässer, namentlich über die Abwässer, durch Verordnung näher zu konkretisieren. Gemäss unzweideutigem Wortlaut des Gesetzgebers ist der Bunderat nicht nur ermächtigt, sondern zum Erlass von Vorschriften auch verpflichtet. Da Art. 9 GSchG selbst keine materiellen Ziele enthält, handelt es sich bei der Bestimmung um eine nicht unproblematische (Blanko‑)Delegationsnorm. Im Gegensatz zu blossen Vollzugsnormen, die der Bundesrat direkt gestützt auf Art. 182 Abs. 2 BV erlassen kann, erlaubt Art. 9 GSchG die Ergänzung und Vervollständigung des Gesetzes (sog. gesetzesvertretende Verordnungen; allgemein Häfelin/Haller/Keller, Bundesstaatsrecht, N 1857; zu Recht kritisch zur weitreichenden Formulierung des ähnlich konzipierten Art. 29 USG Griffel/Rausch, Kommentar USG Ergänzungsband, Art. 29 N 5; kritisch im Zusammenhang mit Art. 29f USG auch Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, 60; ferner Leimbacher, Kommentar USG, Art. 29 USG N 6 und 20, der allerdings die Bestimmung einer verfassungskonformen Interpretation zugänglich erachtet). Art. 9 GSchG eröffnet dem Bundesrat erhebliche Regelungsspielräume, die er allerdings teilweise auch schon vor der Schaffung einer «expliziten» Ermächtigung in Anspruch genommen hat (Botschaft GSchG 1987, 1112 ff.). Gemäss der allgemeinen Regelung von Art. 48 Abs. 1 RVOG kann der Bundesrat seine Rechtsetzungskompetenz auch auf die Departemente übertragen. Gemäss Art. 45 Abs. 5 GSchV i.d.F. vom 4. November 2015 (in Kraft seit 1. Januar 2016) hat das UVEK neu die Kompetenz, in Anh. 2 Ziff. 11 Abs. 3, Ziff. 12 Abs. 5 und Ziff. 22 Abs. 2 bei Bedarf neue numerische Anforderungen an die Wasserqualität für Stoffe zu erlassen sowie bestehende zu ändern oder aufzuheben (vgl. BAFU, Erläuternder Bericht Änderung GSchV 2014, 12 f.). Eine Rechtsetzung durch Ämter ist im Bereich des GSchG nicht vorgesehen (s. dafür z.B. Art. 39 USG i.V.m. Art. 48 Abs. 2 RVOG).

6. Art. 9 GSchG erfasst grundsätzlich zwei Regelungsbereiche: Einerseits soll der Bundesrat in die Lage versetzt werden, die «Anforderungen an die Wasserqualität der ober‑ und unterirdischen Gewässer» festzulegen (Abs. 1). Andererseits soll der Bundesrat Vorschriften über Abwasser und gewässerverunreinigende Stoffe erlassen (Abs. 2). Über die ökologischen Ziele für Gewässer (Art. 1 Abs. 2 GSchV, konkretisiert in Anh. 1 GSchV) werden diese beiden Absätze – als zwei Seiten einer Medaille – auf dasselbe Ziel ausgerichtet (vgl. Komm. zu Art. 7 GSchG N 32).

III.        Kommentierung

 

A.           Wasserqualität der ober‑ und unterirdischen Gewässer (Abs. 1)

 

7. Gestützt auf Art. 9 Abs. 1 GSchG hat der Bundesrat die Anforderungen an die Wasserqualität der ober‑ und unterirdischen Gewässer festzulegen. Konkrete materielle Vorgaben hierfür enthält das Gesetz nicht (vgl. N 5); der Bundesrat muss sich vor allem von der Zweckbestimmung (Art. 1 GSchG) und der Verfassung (z.B. Art. 73 BV) leiten lassen, die freilich selbst auch nur geringen normativen Gehalt aufweisen (vgl. Komm. zu Art. 1 GSchG N 17).

8. Die konkreten Festlegungen erfolgen in Anh. 2 GSchV, der für ober‑ und unterirdirsche Gewässer unterschiedliche Qualitätsziele enthält. Die Qualitätsmerkmale für oberirdische Gewässer weisen neben allgemeinen Anforderungen je zusätzliche Anforderungen für Fliessgewässer und stehende Gewässer auf (Ziff. 1 Anh. 2 GSchV). Allgemein zielen die Qualitätsziele darauf ab, dass die oberirdischen Gewässer als Fischgewässer, Trinkwasservorkommen oder Badegewässer geschützt werden bzw. – trotz allfälliger Abwassereinleitungen – in diesen Funktionen erhalten bleiben. Dazu sind unter anderem Grenzwerte für Schadstoffkonzentrationen und physikalische Veränderungen (z.B. Temperaturveränderungen) vorgesehen.

9. Für die unterirdischen Gewässer legt Anh. 2 GSchV sowohl «allgemeine Anforderungen» (Ziff. 21) als auch «zusätzliche Anforderungen an Grundwasser, das als Trinkwasser genutzt wird oder dafür vorgesehen ist» (Ziff. 22), fest. Auch für unterirdische Gewässer sind Grenzwerte für Schadstoffkonzentrationen und physikalische Veränderungen (z.B. Temperaturveränderungen) vorgesehen (s. zu Quellen der Belastung des Grundwassers etwa BAFU, Grundwasserschutz, 5 ff.; BUWAL, Wegleitung Grundwasserschutz, 25). Ursprünglich wollte sich der Bundesrat hier vor allem auf Festlegungen für Grundwasser beschränken und erreichen, dass Grundwasservorkommen möglichst ohne Aufbereitung als Trinkwasser genutzt werden können; dies ist vielerorts noch der Fall (Botschaft GSchG 1987, 1112 f.; s. dazu BAFU, Leitlinien Grundwassermanagement, 6).

10. Die vom Bundesrat formulierten Anforderungen an die Wasserqualität finden in Art. 6, 8, 13 und 47 GSchV Verwendung. Art. 6 GSchV ermöglicht die Verschärfung, Ergänzung oder Erleichterung der Anforderungen an die Einleitung von verschmutztem Abwasser in Gewässer, abhängig von der Einhaltung der Anforderungen an die Wasserqualität nach Anh. 2 GSchV (s. Komm. zu Art. 7 N 30 f.). Art. 8 GSchV verweist auf Anh. 2 GSchV als Bewilligungsvoraussetzung für das ausnahmsweise Versickernlassen von verschmutztem Abwasser (s. Komm. zu Art. 7 N 45). Art. 13 GSchV betrifft die Anforderungen an den fachgerechten Betrieb von Abwasseranlagen. Schliesslich ist die Nichteinhaltung der Anforderungen von Anh. 2 GSchV nach Art. 47 GSchV Auslöser für ein behördliches Vorgehen bei verunreinigten Gewässern.

 

B.            Abwasser und gewässerverunreinigende Stoffe (Abs. 2)

 

11. Art. 9 Abs. 2 GSchG beauftragt den Bundesrat zum Erlass von Vorschriften zur Einleitung und zur Versickerung von Abwasser sowie zu gewässerverunreinigenden Stoffen. Diese Vorschriften finden sich namentlich im 3. Abschnitt der GSchV zur Ableitung von verschmutztem Abwasser (Art. 6–10 GSchV).

 

1.             Einleitung von Abwasser in Gewässer (Abs. 2 Bst. a)

12. Die Formulierung von Art. 9 Abs. 2 Bst. a GSchG ermächtigt den Bund zum Erlass von Vorschriften über die Beschaffenheit von Abwasser in Form von Konzentrationsbegrenzungen und mengenmässigen Begrenzungen (Fracht). Sodann soll die Bestimmung auch bei der Einleitung von Kühlwasser Anwendung finden (Botschaft GSchG 1987, 1113).

13. Während die Bewilligung zur Einleitung von Abwasser materiell in Art. 6 GSchV i.V.m. 7 Abs. 1 GSchG geregelt wird, sind die konkreten Anforderungen an die Einleitung in Gewässer (und die öffentliche Kanalisation) in Anh. 3 GSchV enthalten (vgl. Komm. zu Art. 7 GSchG N 25 ff.).

14. Anh. 3 GSchV enthält neben den Anforderungen an die «Einleitung von kommunalem Abwasser in Gewässer» (Anh. 3.1, s. Komm. zu Art. 7 N 34 ff) auch die Anforderungen an die «Einleitung von Industrieabwasser in Gewässer oder in die öffentliche Kanalisation» (Anh. 3.2, s. Komm. zu Art. 7 N 37 ff.) sowie die «Einleitung von anderem verschmutzten Abwasser in Gewässer oder in die öffentliche Kanalisation» (Anh. 3.3, s. Komm. zu Art. 7 N 40 ff.). Während der Verordnungsgeber bei kommunalem Abwasser vorwiegend mit Schadstoffgrenzwerten (Verhaltensgeboten) arbeitet, greift er für Industrieabwasser zusätzlich auf einen offenen Standard – «Stand der Technik», «technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar» – zurück, der weiterer Konkretisierung im Einzelfall bedarf und neben den allgemeinen und spezifisch für bestimmte Branchen festgelegten Schadstoffgrenzwerten zur Anwendung gelangt (zu diesen Standards etwa Art. 4 LRV und Art. 3 Bst. m VVEA; weiterführend Hettich, Risikovorsorge, N 440; Seiler, Technische Risiken, 160). Hinsichtlich des anderen verschmutzten Abwassers sind namentlich die Vorschriften für Kühlwasser zu erwähnen (Ziff. 21 und 22 Anh. 3.3 GSchV).

 

2.             Versickerung von Abwasser (Abs. 2 Bst. b)

 

15. Art. 9 Abs. 2 Bst. b GSchG schafft die gesetzliche Grundlage für die Regelung, «welche Abwässer man mit Rücksicht auf die Anforderungen an die Wasserqualität versickern lassen darf» (Botschaft GSchG 1987, 1113 f.; zum Begriff des «Versickernlassens» vgl. Komm. zu Art. 6 GSchG N 19). Die materiellen Regeln zum Versickern von verschmutztem und unverschmutztem Abwasser finden sich in Art. 3 und 8 GSchV i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und 2 GSchG (vgl. Komm. zu Art. 7 GSchG N 44 f., 50 ff.). Dabei ist nach Anweisung des Gesetzgebers unverschmutztes Abwasser i.S.v. Art. 3 GSchV grundsätzlich versickern zu lassen und nur ausnahmsweise in ein oberirdirsches Gewässer einzuleiten (Art. 7 Abs. 2 GSchG). Das Versickernlassen von verschmutztem Abwasser ist dagegen verboten und nur mit Ausnahmebewilligung der zuständigen Behörde zulässig (Art. 8 GSchV; vgl. Komm. zu Art. 7 GSchG N 44 f.).

 

3.             Verunreinigende Stoffe (Abs. 2 Bst. c)

 

16. Der Regelungsauftrag von Art. 9 Abs. 2 Bst. c GSchG betrifft Stoffe (zum Begriff der «Stoffe» vgl. Komm. zu Art. 6 GSchG N 15), die kumulativ mehrere Voraussetzungen erfüllen: Einerseits müssen die Stoffe «nach Art ihrer Verwendung ins Wasser gelangen können». Andererseits müssen die betreffenden Stoffe potenziell entweder «Gewässer verunreinigen» können oder sich «für den Betrieb von Abwasseranlagen schädlich» erweisen. Ferner muss die schädliche Wirkung von den Stoffeigenschaften (z.B. persistent, bioakkumulierbar oder toxisch gemäss Art. 6a ChemV) oder von der Verbrauchsmenge der Stoffe herrühren (zu den analog in Art. 29 USG verwendeten Begriffen Leimbacher, Kommentar USG, Art. 29 USG, N 17 ff.).

17. Die Bestimmung führt Art. 23 Abs. 2 des GSchG 1971 fort, wonach der Bundesrat nötigenfalls die Herstellung, Anwendung, Einfuhr und das Inverkehrbringen von Stoffen und Erzeugnissen, die nachteilige Wirkungen für den Betrieb von Abwasseranlagen oder für die Gewässer haben können, verbieten konnte. Nach dem Willen des Bundesrates und der Räte soll die heutige Regelungsbefugnis die Verbotskompetenz weiterhin mitumfassen (Botschaft GSchG 1987, 1113; AB S 1988, 634 [Voten Bührer, Hefti und BR Cotti]; AB N 1989, 954 [Votum BR Cotti]; gemäss Botschaft GSchG 1970, 456 f., ging es damals vor allem um synthetische Wasch‑, Spül‑ und Reinigungsmittel). Mit Art. 9 Abs. 2 Bst. c GSchG wurde eine materielle Angleichung an Art. 29 USG angestrebt (Vorschriften des Bundesrates über umweltgefährdende Stoffe; Botschaft GSchG 1987, 1113 f.; dazu Griffel/Rausch, Kommentar USG Ergänzungsband, Art. 29 USG, N 1 ff.). Entsprechend stützt sich das einschlägige Verordnungsrecht – die ChemRRV, die ChemV sowie die DüV – neben dem USG unter anderem auch auf Art. 9 Abs. 2 Bst. c GSchG. So enthält die ChemRRV diverse Bestimmungen zur Anwendung bestimmter Stoffe (Dünger, Pflanzenschutzmittel, etc.) in und in der Nähe von Gewässern.

18. Gemäss Art. 10 Bst. a GSchV ist es verboten, feste und flüssige Abfälle mit dem Abwasser zu entsorgen, ausser wenn dies für die Behandlung des Abwassers zweckmässig ist. Dabei gelten als Abfälle «bewegliche Sachen, deren sich der Inhaber entledigt oder deren Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten ist» (Art. 7 Abs. 6 USG; zum Abfallbegriff etwa BGE 123 II 359 ff., 363, E. 4; Tschannen, Kommentar USG, Vorbem. zu Art. 30–32e N 31 ff.; zur Abgrenzung von flüssigem Abfall und Abwasser, vgl. Komm. zu Art. 7 N 17).

19. Ferner ist es gemäss Art. 10 Bst. b GSchV verboten, Stoffe entgegen den Angaben des Herstellers auf der Etikette oder der Gebrauchsanweisung abzuleiten. Dabei ist es Sache des Inverkehrbringers, den Abnehmer über die umweltbezogenen Eigenschaften zu informieren und so anzuweisen, dass beim vorschriftsgemässen Umgang mit den Stoffen die Umwelt oder mittelbar der Mensch nicht gefährdet werden kann (Art. 27 Abs. 1 USG; s.a. Art. 7 ChemG und zur Umsetzung Art. 6 ChemV [Umweltgefährliche Eigenschaften], Art. 13 ff. ChemV [Einstufung hinsichtlich der umweltgefährlichen Eigenschaften], Art. 39 und 46 ChemV [Kennzeichnung] und Art. 75 ChemV [Werbung]; s. zu weiteren Informationspflichten auch die Anhänge ChemRRV sowie zum umweltgerechten Umgang mit Stoffen Art. 28 USG und Art. 71 ChemV i.V.m. Art. 8 ChemG).

 

 

Résumé

L'art. 9 LEaux, en tant que pure norme de délégation, autorise et oblige le Conseil fédéral à concrétiser les dispositions concernant la qualité des eaux par voie d'ordonnance.

Le Conseil fédéral doit en premier lieu selon l'al. 1 du présent article fixer les exigences auxquelles doit satisfaire la qualité des eaux conformément à la finalité de la loi (art. 1 LEaux) et de la Cst. (par ex. art. 73 Cst.). Les objectifs de qualité concrets se trouvent à l'annexe 2 OEaux pour les eaux superficielles (ch. 1) et les eaux souterraines (ch. 21 et 22). Les art. 6, 8, 13 et 47 OEaux se fondent sur ces exigences.

En second lieu, le Conseil fédéral doit édicter des prescriptions concernant le déversement et l'infiltration des eaux à évacuer ainsi que les substances polluantes pour les eaux en vertu des let. a à c de l'al. 2 de l'art. 9 LEaux.

La let. a autorise le Conseil fédéral à édicter des prescriptions sur la nature des eaux polluées (limites quantitatives et de concentration). L'autorisation de déversement est réglée à l'art. 6 LEaux en relation avec l'art. 7 LEaux et les exigences concrètes de déversement sont réglées à l'annexe 3 OEaux. La let. b crée, pour le Conseil fédéral, la base légale nécessaire pour déterminer les eaux à évacuer que l'on peut laisser s'infiltrer en respectant les exigences de qualité (cf. art. 3 et 8 OEaux). La let. c permet au Conseil fédéral d'édicter des prescriptions concernant les substances polluantes. Celles-ci doivent remplir cumulativement plusieurs conditions. Elles doivent ainsi, d'une part, selon leur mode d'utilisation, pouvoir parvenir dans l'eau et doivent, d'autre part, potentiellement risquer de polluer ou de nuire au fonctionnement des installations. Des dispositions figurent à l'art. 10 OEaux ou dans des ordonnances d'exécution (par ex. ORRChim) fondées sur l'art. 29 LPE mais aussi sur l'art. 9 al. 2 let. c LEaux.

 

 

Literatur: Hettich Peter, Kooperative Risikovorsorge – Regulierte Selbstregulierung im Recht der operationellen und technischen Risiken, Habil. St. Gallen 2014 (zit. Risikovorsorge); Seiler Hansjörg, Recht und technische Risiken – Grundzüge des technischen Sicherheitsrechts, Zürich 1997 (zit. Technische Risiken); Wagner Pfeifer Beatrice, Umweltrecht II, 2. Aufl, Zürich 2006 (zit. Umweltrecht II).

 

 

Materialien und amtliche Publikationen: Bundesamt für Umwelt (BAFU) (Hrsg.) (verfasst durch Hartmann Daniel/Meylan Benjamin/Jordi Beat), Management des Grundwassers in der Schweiz – Leitlinien des Bundesamtes für Umwelt BAFU, Umwelt-Wissen Nr. 0806, Bern 2008 (zit. Leitlinien Grundwassermanagement); Bundesamt für Umwelt (BAFU), Erläuternder Bericht zur Änderung der Gewässerschutzverordnung vom 22. Dezember 2014, Bern 2014 (zit. Erläuternder Bericht Änderung GSchV 2014).