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Art. 10 WBG - Art. 10 LACE

​​Brahier Jean-Michel | Di Cicco Domenico

 

 

​Mise à disposition des fonds

1         L'Assemblée fédérale vote tous les quatre ans, par voie d'arrêté fédéral simple, un crédit-cadre destiné aux mesures d'encouragement ordinaires.

2             Les fonds correspondant aux contributions pour les mesures extraordinaires de protection contre les crues qui s'imposent après un phénomène naturel sont mis à disposition par le biais d'arrêtés de crédit spéciaux.

3             Les crédits d'engagement destinés aux grands projets qui nécessitent des fonds importants sur une période prolongée sont soumis à l'Assemblée fédérale dans un message spécial.

Bereitstellung der Mittel

1         Die Bundesversammlung bewilligt mit einem einfachen Bundesbeschluss einen Rahmenkredit für jeweils vier Jahre für die ordentlichen Fördermassnahmen.

2         Die Mittel für Beiträge an ausserordentliche Hochwasserschutzmassnahmen, die nach Naturereignissen nötig werden, werden durch besondere Kreditbeschlüsse bereitgestellt.

3             Verpflichtungskredite für Grossprojekte, die über einen längeren Zeitraum erhebliche Mittel beanspruchen, sind der Bundesversammlung mit separater Botschaft vorzulegen.

Stanziamento dei mezzi

1         L'Assemblea federale stanzia di volta in volta mediante decreto federale semplice un credito quadro quadriennale per i provvedimenti di promozione ordinari.

2         I mezzi per contributi a provvedimenti straordinari di protezione contro le piene, necessari a causa di fenomeni naturali, sono stanziati mediante decreti specifici.

3             I crediti d'impegno per grandi progetti che necessitano di ingenti mezzi per un lungo periodo sono sottoposti all'Assemblea federale mediante messaggio separato.

 

 Table des matières

Historique​​1
II.  ​​Remarques générales​3
III.​Commentaire10
A.Crédit-cadre (al. 1)10
1.Notion et forme juridique10
2.​Attribution des moyens du crédit-cadre14
B.​Crédits pour mesures extraordinaires (al. 2)17
1.​Notion et forme juridique17
​2.Attribution des moyens des crédits spéciaux21
C.Crédits d'engagement pour grands projets (al. 3)23
1.Forme juridique et procédure23
​2.​Attribution des crédits d'engagement26

 

 

 

I.              Historique

 

 

1. Dans sa première version (RO 1993 234), l'art. 10 LACE se limitait à rappeler que «l'Assemblée fédérale fixe dans le budget les crédits jusqu'à concurrence desquels des indemnités et des aides financières peuvent être allouées» (cf. FF 1991 II 1456, 1458).

2. Cette disposition a pris de l'ampleur lors de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (cpr. RO 1993 236 et RO 2007 5787 s.). En effet, à la différence de la disposition originelle, la version actuelle de l'art. 10 LACE fixe également la forme de l'acte juridique rendu par l'Assemblée fédérale, forme qui varie en fonction de l'importance du projet soutenu. De plus, elle supprime le système du crédit annuel (fixé dans le budget) qu'elle remplace par le système du crédit-cadre d'une durée de quatre ans (Message RPT 2005, 5749).

 

 

II.           Remarques générales

 

 

3. L'art. 10 LACE dispose que la compétence pour déterminer le budget appartient à l'Assemblée fédérale et fixe la forme de l'acte juridique (promulgué par l'Assemblée fédérale) mettant à disposition les fonds. La forme varie en fonction du type de actes soutenus (pour une distinction détaillée des différents projets, voir commentaire ad art. 8 LACE N 4 ss). Plusieurs remarques à ce sujet s'imposent.

4. Premièrement, les indemnités octroyées s'inscrivant dans le cadre d'une convention-programme (art. 8 al. 1 LACE) sont mises à disposition par la Confédération sous la forme d'un arrêté fédéral simple voté tous les quatre ans (art. 10 al. 1 LACE). Le montant, arrêté par l'Assemblée fédérale, est appelé «crédit-cadre»; il constitue un crédit d'engagement, fixant le montant maximal jusqu'à concurrence duquel l'OFEV est autorisé à prendre des engagements financiers (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, Glossaire, 14). Le crédit-cadre fixe donc la limite des indemnités fédérales en matière de mesures de protection contre les crues (art. 6 al. 1 LACE). La fixation du crédit-cadre ne constitue cependant pas une garantie de versement effectif des fonds prévus, dans la mesure où la demande de paiement, résultant des engagements, doit encore être autorisée chaque année par le biais de l'approbation du budget de la Confédération (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, Glossaire, 14). En effet, le versement proprement dit des contributions fédérales est décidé chaque année par l'Assemblée fédérale lors de l'approbation du budget (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 1ère partie, ch. 1.2.1).

5. Le crédit-cadre n'est donc pas immédiatement, dès son adoption, à la pleine disposition de l'OFEV. Cette restriction est une limite importante au subventionnement fédéral des mesures de protection contre les crues se fondant sur la LACE. En effet, une fois l'enveloppe budgétaire épuisée ou si un dépassement budgétaire est prévisible, l'OFEV devra soumettre une demande de fonds supplémentaires (demande de crédit supplémentaire) à l'Assemblée fédérale ou attendre la prochaine période de financement (cf. OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, Glossaire, 13).

6. Deuxièmement, les indemnités ayant pour but de financer un projet individuel (art. 8 al. 2 LACE) proviennent du crédit-cadre disponible après déduction de toutes les contributions allouées sous forme de convention-programme (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, OP3). En raison du caractère limité des ressources financières, l'OFEV applique un schéma de priorisation pour les projets individuels en cas de charges considérables (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, Annexe 4). Ce schéma est développé dans le chapitre suivant (voir commentaire ad art. 9 LACE N 72 ss).

7. Troisièmement, les fonds correspondant aux contributions pour les mesures extraordinaires de protection contre les crues qui s'imposent après un phénomène naturel sont mis à disposition par le biais d'arrêtés de crédit spéciaux (art. 10 al. 2 LACE).

8. Quatrièmement, les projets de grande envergure, nécessitant des fonds importants sur une période prolongée, ne sont pas financés à partir du crédit-cadre voté au sens de l'art. 10 al. 1 LACE. Les crédits d'engagement destinés à ces projets doivent être soumis à l'Assemblée fédérale dans un message spécial (art. 10 al. 3 LACE). L'Assemblée fédérale approuve ensuite les crédits par des arrêtés fédéraux simples.

9. Le fait que la forme juridique soit différente en fonction des actes octroyant les fonds permet de tenir compte des différences entre les projets soutenus et de mettre les fonds à disposition de manière judicieuse. En résumé, le subventionnement des projets ordinaires est couvert par le crédit-cadre, alors que celui des projets extraordinaires est décidé par des arrêtés spéciaux de l'Assemblée fédérale. Ce système permet d'éviter qu'un projet considérable absorbe une grande partie des fonds mis à disposition par le crédit-cadre.

 

 

III.        Commentaire

 

 

A.           Crédit-cadre (al. 1)

 

1.             Notion et forme juridique

 

10.L'Assemblée fédérale vote, tous les quatre ans, un crédit-cadre en faveur des mesures d'encouragement ordinaires (par opposition aux mesures extraordinaires de l'al. 2 et aux crédits d'engagement destinés aux grands projets de l'al. 3). La mise à disposition de ces moyens financiers revêt la forme d'un arrêté fédéral simple.

11. Pour rappel, il existe deux types d'arrêtés fédéraux (Ehrenzeller, Neue Regelung, 16):

  • l'arrêté fédéral (ordinaire) et
  • l'arrêté fédéral simple.

12. L'arrêté fédéral simple présente les caractéristiques suivantes:

  • Selon l'art. 163 al. 2 Cst., l'arrêté fédéral simple est un acte non-normatif exclu du référendum populaire (Aubert/Mahon, Petit commentaire Cst., Art. 163 Cst. N°26; Tschannen, St. Galler Kommentar, Art. 163 Cst. N°36), et cela, à la différence de l'arrêté fédéral ordinaire (Ehrenzeller, Neue Regelung, 16). En conséquence, tout arrêté fédéral qui n'est pas sujet à référendum est un arrêté fédéral simple au sens de l'art. 163 al. 2 Cst. (Mahon, art. 163 Cst., 51; Sägesser, Neuordnung, 681 s.).
  • En vertu de l'art. 189 al. 4 Cst., l'arrêté fédéral simple n'est pas non plus sujet à recours. Cet article dispose en effet que «les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral».

13. La forme juridique de l'arrêté fédéral simple est choisie notamment lorsque l'Assemblée fédérale adopte des crédits d'engagement ou de paiement (Aubert/Mahon, Petit commentaire Cst., Art. 163 Cst. N°26).

14. Les dispositions constitutionnelles susmentionnées sont concrétisées à l'art. 25 LParl. Selon cet article, consacré aux finances, «l'Assemblée fédérale arrête les charges et les dépenses d'investissement au moyen du budget et de ses suppléments» (art. 25 al. 1 1ère phrase LParl). Elle «arrête de nouveaux crédits d'engagements et plafonds de dépenses autorisés antérieurement et non utilisés au moyen du budget et de ses suppléments, ou au moyen d'arrêtés distincts» (art. 25 al. 1 2e phrase LParl). L'art. 25 al. 2 LParl prévoit que les décisions concernées sont prises «sous la forme d'arrêtés fédéraux simples», solution retenue par l'art. 10 al. 1 LACE. Il est encore précisé que l'Assemblée fédérale «fixe dans les décisions de crédit, le but et le montant du crédit. Elle peut en outre y définir les conditions-cadres de l'utilisation du crédit, le calendrier de la réalisation du projet et le compte-rendu du Conseil fédéral» (art. 25 al. 3 LParl).

 

2.             Attribution des moyens du crédit-cadre

 

15. En raison de la limite au soutien financier (art. 6 al. 1 in initio LACE), limite fixée par l'Assemblée fédérale (art. 10 al. 1 LACE), les projets ne peuvent pas tous être soutenus par la Confédération et, partant, pas tous être réalisés dans le cadre d'un programme quadriennal. C'est pourquoi, l'ensemble des moyens disponibles du crédit-cadre doit être attribué aux cantons sur la base de critères objectifs et définis en fonction du besoin d'intervention.

16. Les moyens du crédit-cadre servent à financer les indemnités de la Confédération affectées aux mesures d'encouragement ordinaires, lesquelles comprennent, d'une part, l'offre de base et les données de base sur les dangers (art. 8 al. 1 LACE) et, d'autre part, les projets individuels (art. 8 al. 2 LACE). Au commentaire de l'art. 9 LACE sont expliquées les conditions d'octroi des contributions fédérales issues du crédit-cadre (voir commentaire ad art. 9 LACE N 17 ss) et la manière dont les moyens financiers sont répartis entre ces diverses mesures (voir commentaire ad art. 9 LACE N 35 ss et 47 ss).

17. Par précaution, la Confédération conserve à titre de réserve une partie du crédit-cadre, qui n'est pas distribuée aux cantons en début de période. Elle reste ainsi flexible pour fournir des moyens supplémentaires aux cantons touchés par des événements naturels exceptionnels mais d'ampleur restreinte (exclu de l'art. 10 al. 2 LACE). L'affectation des fonds de la réserve s'effectue en fonction des besoins effectifs des cantons. De plus, comme il a été dit plus haut (N 3 ss), si un dépassement budgétaire est prévisible, une demande de crédit supplémentaire peut être soumise à l'Assemblée fédérale (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, Glossaire, 13).

 

B.            Crédits pour mesures extraordinaires (al. 2)

 

1.             Notion et forme juridique

18. Les catastrophes naturelles ne peuvent par définition pas être planifiées. Il n'est donc pas possible de les prévoir dans l'enveloppe budgétaire consacrée aux projets ordinaires de protection contre les crues, c'est-à-dire dans le crédit-cadre voté tous les quatre ans par l'Assemblée fédérale (art. 10 al. 1 LACE).

19. Afin de faire face à ce type de phénomènes naturels, des crédits supplémentaires sont mis à disposition par des «arrêtés de crédit spéciaux», qui sont des arrêtés fédéraux, distincts de l'arrêté fédéral simple au sens de l'art. 10 al. 1 LACE (cf. FF 2005 5641, 5749).

20. Comme indiqué ci-devant (voir N 10 ss), il existe deux types d'arrêtés fédéraux, l'arrêté fédéral (ordinaire) et l'arrêté fédéral simple. Il s'agit donc de déterminer à laquelle de ces deux catégories d'arrêté fédéral, celui désigné à l'art. 10 al. 2 LACE appartient.

21. Dans le domaine de la LACE, le législateur a prévu que le crédit-cadre soit prévu dans un arrêté fédéral simple (art. 10 al. 1 LACE). On comprendrait mal pourquoi les crédits spéciaux accordés en cas de catastrophes naturelles seraient, quant à eux, prévus dans un acte soumis au référendum populaire. De plus, la formulation choisie par le législateur «arrêtés de crédit spéciaux» plaide en faveur de l'exclusion au référendum. Il en ressort que la nature de l'arrêté fédéral prévu à l'art. 10 al. 1 LACE ne se différencie pas de celle de l'art. 10 al. 2 LACE.

 

2.             Attribution des moyens des crédits spéciaux

 

22. Les arrêtés de crédits spéciaux permettent à la Confédération de fournir des moyens supplémentaires aux cantons touchés, en agissant avec souplesse et en fonction de la situation. De tels arrêtés sont rendus à l'occasion d'un événement extraordinaire telle qu'une crue provoquée par des précipitations prolongées (art. 9 al. 2 LACE).

23. Alors que l'acte au sens de l'art. 10 al. 1 LACE, promulgué par l'Assemblée fédérale, fixe le crédit disponible qui sera ensuite distribué par le biais des conventions-programmes et des projets individuels, l'arrêté fédéral au sens de l'art. 10 al. 2 LACE met, quant à lui, à disposition des fonds qui sont octroyés dans des situations exceptionnelles, partant ne pouvant pas être planifiées (FF 2005 5651, 5747). C'est donc le caractère exceptionnel ou l'imprévisibilité de la situation qui permet de justifier l'adoption d'arrêtés fédéraux au sens de l'al. 2.

 

C.           Crédits d'engagement pour grands projets (al. 3)

 

1.             Forme juridique et procédure

 

24. Les «crédits d'engagement destinés aux grands projets qui nécessitent des fonds importants», c'est-à-dire les crédits destinés à financer les projets de grande ampleur, s'opposent au crédit-cadre voté tous les quatre ans par l'Assemblée fédérale (art. 10 al. 1 LACE).

25. Ces crédits doivent faire l'objet d'une demande spéciale du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale, contenue dans un message spécial (art. 10 al. 3 LACE). En même temps, le Conseil fédéral soumet un projet d'arrêté fédéral qui contient le montant à octroyer. Si la demande est accueillie favorablement par le Parlement fédéral, le crédit octroyé sera alors mis à disposition sous la forme d'un arrêté fédéral simple.

26. Les crédits d'engagement sont également réglementés aux art. 21 ss LFC. Selon l'art. 21 de la loi, «un crédit d'engagement est en principe requis lorsqu'il est prévu de contracter des engagements financiers allant au-delà de l'exercice budgétaire» (al. 1); le crédit fixe alors le montant «jusqu'à concurrence duquel le Conseil fédéral peut contracter des engagements financiers pour un but déterminé» (al. 2). Il constitue ainsi une «autorisation de contracter des engagements financiers jusqu'à concurrence du montant maximal autorisé pour un projet donné» (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, Glossaire, 14).

 

2.             Attribution des crédits d'engagement

 

27. Le caractère extraordinaire d'un projet est admis lorsque ce dernier est de grande envergure et nécessite des fonds importants pour une longue période. La notion de «grands projets», au sens de l'art. 10 al. 3 LACE, n'est pas la même que celle de «projets individuels» au sens de l'art. 8 al. 2 LACE, disposition qui vise les projets impliquant des charges particulièrement importantes («projets particulièrement onéreux»). La distinction repose sur des critères permettant de mesurer l'ampleur du projet, tel que son caractère suprarégional ou l'importance des fonds nécessaires. Pour rappel (voir N 10 ss), les projets individuels sont financés par le crédit-cadre (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, OP3); en revanche, le subventionnement des projets de grande envergure au sens de l'art. 10 al. 3 LACE n'entre pas dans le crédit-cadre quadriennal (cf. OFEV, Manuel conventionsprogrammes 2016–2019, 6e partie, ch. 6.2.1).

28. L'adoption de cet art. 10 al. 3 LACE a été envisagée au début des années 2000, suite au constat que plusieurs grands ouvrages de correction des eaux et de protection contre les crues arrivaient au terme de leur durée d'utilisation et devaient être rénovés (Message RPT 2005, 5747). Or l'assainissement ou la construction de ce type d'ouvrages se fait sur une période plus longue que celle prévue pour les crédits-cadres, de sorte que leur financement doit faire l'objet d'une demande spéciale préalable à l'Assemblée fédérale. En effet, les crédits-cadre ne couvrent pas les indemnités accordées pour les grands projets. Ce régime permet finalement d'éviter que des projets particulièrement importants (et onéreux) absorbent une grande partie des fonds accordés pour les projets ordinaires (crédit-cadre).

29. Les investissements envisagés sont souvent de nature préventive. A titre d'exemples, on peut mentionner la troisième correction du Rhône, la correction du Rhin alpin, celle du canal de la Linth et celle des lacs du pied du Jura. Enfin, le message du Conseil fédéral concernant le crédit-cadre de la Confédération pour la réalisation de la 1ère étape de la 3e correction du Rhône (R3) pour la période de 2009 à 2014 (FF 2009 3891, 3892) constitue une illustration concrète d'un message spécial au sens de l'art. 10 al. 3 LACE.

 

 

Zusammenfassung

Art. 10 WBG weist der Bundesversammlung die Kompetenz zur Festlegung des Budgets zu und legt die Form des (durch die Bundesversammlung zu erlassenden) Rechtsaktes fest, durch welchen die Mittel bereitgestellt werden. Die Form variiert je nach Art des unterstützten Projekts. Die Bereitstellung von Mitteln für die ordentlichen Fördermassnahmen erfolgt (im Gegensatz zu Mitteln für ausserordentliche Massnahmen nach Abs. 2 und den Mitteln für Grossprojekte nach Abs. 3) in Form eines einfachen Bundesbeschlusses.

Werden nach Naturereignissen ausserordentliche Hochwasserschutzmassnahmen nötig, werden die Mittel für Beiträge durch besondere Kreditbeschlüsse bereitgestellt, bei welchen es sich um Bundesbeschlüsse handelt, welche sich von einem einfachen Bundesbeschluss i.S.v. Art. 10 Abs. 1 WBG unterscheiden. Es sind folglich der Ausnahmecharakter oder die Unvorhersehbarkeit der Situation, welche den Erlass eines Bundesbeschlusses i.S.v. Abs. 2 erlauben.

Die Verpflichtungskredite für Grossprojekte, die über einen längeren Zeitraum erhebliche Mittel beanspruchen, d.h. Kredite, die der Finanzierung von Projekten mit grosser Tragweite dienen, unterscheiden sich vom Rahmenkredit, den die Bundesversammlung jeweils für vier Jahre bewilligt (Art. 10 Abs. 1 WBG). Diese Kredite müssen Gegenstand eines speziellen Antrags des Bundesrats an die Bundesversammlung sein und in einer separaten Botschaft vorgelegt werden (Art. 10 Abs. 3 WBG). Gleichzeitig legt der Bundesrat einen Entwurf für einen Bundesbeschluss vor, welcher den zu vergebenden Höchstbetrag festlegt. Wird der Antrag durch die Bundesversammlung gutgeheissen, wird der gewährte Kredit in Form eines einfachen Bundesbeschlusses zur Verfügung gestellt. Die Verpflichtungskredite werden auch in den Art. 21 ff. FHG geregelt.

 

 

Bibliographie: Ehrenzeller Bernhard, Die neue Regelung der Erlassformen der Bundesversammlung, LeGes 2000/3, 13 ss (cit. Neue Regelung); Mahon Pascal, L'article 163 de la Constitution et les autres actes de l'Assemblée fédérale, in: LeGes 2000/3, 41 ss (cit. art. 163 Cst.); Sägesser Thomas, Neuordnung der Erlassformen der Bundesversammlung, in: PJA 1998, 677 ss (cit. Neuordnung).

 

 

Travaux préparatoires et sources juridiques officielles: Office fédéral de l'environnement (OFEV) (édit.), Manuel sur les conventions-programmes 2016–2019 dans le domaine de l'environnement, Communication de l'OFEV en tant qu'autorité d'exécution, L'environnement pratique, Berne 2015 (cit. Manuel conventions-programmes 2016–2019).