Befehle des Menübands überspringen
Zum Hauptinhalt wechseln

Art. 11 WBG - Art. 11 LACE

​Briguet Julien | Grandjean Gilda​​

 

 

​Confédération

1         Le Conseil fédéral édicte les dispositions d'exécution.

2         Il contrôle l'exécution de la présente loi par les cantons.

3         Il peut interdire les dispositifs qui compromettent la protection contre les crues, ou, s'ils sont déjà établis, exiger leur élimination.

Bund

1         Der Bundesrat erlässt die Ausführungsbestimmungen.

2         Er beaufsichtigt den kantonalen Vollzug dieses Gesetzes.

3         Er kann Massnahmen, die den Hochwasserschutz gefährden, verbieten oder verlangen, dass sie rückgängig gemacht werden.

Confederazione

1         Il Consiglio federale emana le disposizioni esecutive.

2         Esso vigila sull'esecuzione cantonale della presente legge.

3         Esso può vietare provvedimenti che pregiudichino la protezione contro le piene o esigerne lo smantellamento.

 

 Table des matières

Historique1
II.   ​​Remarques générales7
​III.Commentaire10
A.​Exécution par le Conseil fédéral (al. 1)11
1.​Mise en œuvre d'une aide matérielle12
2.Modalités de l'exécution14
​B.​Surveillance de l'exécution par les cantons (al. 2 et 3)15
​1.​​Notion de surveillance16
​2.​​Portée de la surveillance18

  

 

I.              Historique

 

 

1. La répartition des compétences entre la Confédération et les cantons repose sur la Cst. 1874. L'art. 76 Cst., répartissant les compétences au sujet des eaux, reprend l'art. 24bis et en partie l'art. 24 de la Cst. 1874. L'histoire de ces deux dispositions reflète le long développement que le régime des eaux, en particulier la répartition des compétences en la matière, a connu dans notre pays depuis la fin du XIXe siècle (Mahon, Petit commentaire Cst., Art. 76 N 2).

2. L'art. 24 Cst. 1874 accordait à la Confédération le droit de haute surveillance sur la police des endiguements et des forêts dans les régions de haute montagne. La Loi sur la police des eaux a été édictée en exécution de cet art. 24 Cst. 1874. A cette époque, la Confédération participait activement à de grands travaux de correction des cours d'eau entrepris afin de protéger les personnes, le sol et les biens contre les dangers résultant des eaux. De grands chantiers tels la modification du lit de la Linth, la correction des eaux du Jura ainsi que la régularisation des eaux du Rhin ont précisement été accomplis durant ce dernier quart du XIXe siècle.

3. Le développement de l'exploitation des forces hydrauliques entraîna l'adoption d'un art. 24bis Cst. 1874, qui donnait à la Confédération la compétence de légiférer en la matière. C'est ainsi que fut adoptée la LFH, à ce jour encore en vigueur.

4. Ce sont des préoccupations écologiques, qui aboutirent à l'adoption de l'art. 24quarter Cst. 1874 habilitant la Confédération à légiférer sur la protection des eaux contre la pollution. A la suite de cet article, la LEaux 1955 a été introduite, puis remplacée par la LEaux 1971. En 1975, à la protection qualitative de l'eau s'est ajoutée une compétence en matière de protection quantitative.

5. Les art. 24bis et 24quarter Cst. 1874 ont été révisés, par votation populaire du 7 décembre 1975 (par 859'000 voix contre 249'000, ainsi que tous les cantons, à l'exception du Valais; FF 1976 I 342). Plus tard, le 17 mai 1992, le peuple et les cantons, rejetant l'initiative populaire «pour la sauvegarde de nos eaux» déposée le 9 octobre 1984, ont accepté, en référendum, la LEaux, pour la lutte contre la pollution des eaux (protection qualitative) et la garantie de maintien de débits résiduels minimaux (protection quantitative). La révision totale de la LEaux, soumise comme contre-projet indirect à l'initiative populaire «pour la sauvegarde de nos eaux», a introduit la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Il s'agissait notamment de contribuer à réduire la densité normative.

6. Aussi, lorsque dans les années septante, il a été question de prendre des mesures relatives à une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, notamment quant au domaine de l'aménagement des cours d'eau, les modalités déjà introduites en 1991, ont été maintenues.

 

 

II.           Remarques générales

 

 

7. En tant que loi-cadre, la Loi sur la police des eaux a donné toute satisfaction dans la pratique, dans la mesure où elle a été abrogée seulement le 1er janvier 2013, par l'entrée en vigueur de la LOA. De plus, en près de cent ans, la Loi sur la police des eaux n'a subi que de rares modifications, la plus importante étant celle de 1953, par laquelle la Confédération s'est vue conférer la compétence de veiller à la sécurité des barrages (Message répartition des tâches 1988, 1349).

8. La raison principale de cette longévité est la grande autonomie dont disposaient les cantons et les communes; la diversité des méthodes de construction et des ouvrages permet encore aujourd'hui de le constater. De plus, les subventions de la Confédération ont permis d'assurer une protection efficace contre les crues. La coopération entre la Confédération et les cantons s'est tant et si bien instaurée qu'elle a fini par dépasser les exigences légales.

9. Comme le retrace le bref exposé historique ci-dessus, la LACE intervient dans un contexte légal complexe et fourni, auquel elle n'apporte aucun bouleversement concernant la question d'exécution et de surveillance. Pour preuve, elle maintient le principe général qui veut que la protection contre les crues incombe aux cantons, alors que la Confédération exerce la surveillance sur l'exécution du droit fédéral (Message répartition des tâches 1988, 1349).

 

 

III.        Commentaire

 

 

10. L'art. 11 LACE reprend, sous une forme plus générale, la réglementation de la Loi sur la police des eaux, en ce qui concerne les compétences d'exécution et de surveillance. Depuis la date de l'entrée en vigueur de la loi, le 1er janvier 1993, l'art. 11 LACE n'a subi aucune modification. Nous exposerons en premier lieu l'exécution par le Conseil fédéral. Puis, dans un deuxième temps, nous développerons la question de la surveillance de l'exécution des tâches cantonales et, en particulier, la portée de cette surveillance exercée par la Confédération.

 

A.           Exécution par le Conseil fédéral (al. 1)

 

11. Les cantons assurent la protection contre les crues (art. 3 al. 1 LACE) et exécutent la loi, à moins que la Confédération ne soit compétente (art. 12 al. 1 LACE). Le Conseil fédéral élabore les dispositions d'exécution de la présente loi, en adéquation avec l'art. 182 de la Cst. et l'art. 7 LOGA. Selon l'art. 48 LOGA, il peut déléguer aux départements la compétence d'édicter des règles de droit (al. 1), pour peu que la loi fédérale l'y autorise. En l'espèce, l'art. 13 LACE prévoit cette délégation, quand, à l'al. 4, le législateur dispose que les services fédéraux publient des directives. Aussi, le Conseil fédéral a élaboré l'OACE et les services fédéraux ont édicté des directives, qui sont autant d'aides à l'exécution de la loi. Parmi ces dispositions, la directive de l'OFEG concernant la protection contre les crues des cours d'eau éditée en 2001 est une référence en la matière. L'office fédéral a édicté également des directives sur l'établissement de cadastres et de cartes des dangers ou sur l'établissement du décompte des indemnités.

 

1.             Mise en œuvre d'une aide matérielle

 

12.  Les cantons prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer la protection contre les crues et exécutent la loi, sous réserve des compétences fédérales qui consistent prioritairement à encourager et à soutenir financièrement les cantons. Les dispositions d'exécution édictées par le Conseil fédéral portent principalement sur les indemnités allouées aux cantons. L'OACE contient les normes concernant les prestations financières que la Confédération alloue aux cantons. L'ordonnance d'exécution comprend également les tâches minimales que les cantons doivent remplir dans le cadre de l'exécution de la loi. Les cantons sont ainsi chargés de désigner les zones dangeureuses et de la surveillance et de l'entretien des cours d'eau. A cette fin et aux termes de l'art. 22 OACE, ils doivent notamment analyser périodiquement les dangers découlant des eaux et l'efficacité des mesures mises en œuvre pour se protéger des crues. De plus, les cantons doivent mettre en place et exploiter les services d'alerte requis pour garantir la sécurité des agglomérations et des voies de communication face aux dangers de l'eau (Art. 24 OACE).

13. Les indemnités ne sont allouées que lorsque le canton participe dans une proportion adéquate aux mesures propres à protéger les personnes et les biens matériels importants contre l'action dommageable des eaux. Les mesures doivent répondre à un intérêt public et tenir compte des intérêts publics relevant d'autres secteurs. Elles doivent avoir été planifiées de façon rationnelle et répondre aux exigences techniques, économiques et écologiques.

 

2.             Modalités de l'exécution

 

14. Pour la mise en œuvre de la loi, le Conseil fédéral édicte non seulement la procédure d'octroi des aides financières (voir commentaires ad art. 6 à 10 LACE), mais il pose également les exigences minimales pratiques et techniques concernant notamment la surveillance, l'entretien des cours d'eau, la désignation de zones dangereuses et les services d'alerte (voir commentaires ad art. 3 LACE et art. 4 LACE).

 

B.            Surveillance de l'exécution par les cantons (al. 2 et 3)

 

15. Le Conseil fédéral contrôle que les cantons appliquent les normes fédérales et veille à ce que les dispositions cantonales d'exécution soient conformes à la loi. La surveillance de la Confédération se distingue de la faculté d'accorder des subsides, bien que ces deux facultés concourent au même but, à savoir la protection contre les crues. La surveillance de la Confédération s'étend à tous les ouvrages, que ces derniers soient subventionnés ou non.

16. Le Conseil fédéral peut interdire, voire faire démolir, les dispositifs qui pourraient compromettre le but de la loi, à savoir la protection des personnes et des biens matériels importants contre l'action dommageable des eaux. A titre d'exemple, des dispositifs visant à protéger les berges peuvent paradoxalement produire des effets secondaires accentuant les risques de crues. En effet, l'implantation de courts ouvrages transversaux s'avançant dans le courant ou de digues offensives en vue de protéger une berge tend à accentuer l'érosion de l'autre berge, déplaçant d'autant le lit de courant et pouvant, selon les cas, accentuer le risque de crues. Dans ce type de cas, l'équipement des deux berges au moyen des dispositifs sus-mentionnés permet d'éviter ces effets secondaires en permettant l'approfondissement du chenal (OFEG, Histoire de la protection, 45).

 

1.             Notion de surveillance

 

17. Les bases constitutionnelles de la surveillance fédérale sur les cantons sont ancrées aux art. 49 al. 2, art. 182 al. 2 et art. 186 al. 4 Cst. La Confédération doit s'assurer que les cantons respectent le droit fédéral (Aubert, Petit Commentaire Cst., Art. 49 N 11), ce qui est le principe même de la surveillance fédérale. La surveillance fédérale, entendue au sens large du terme, est l'activité non juridictionnelle par laquelle la Confédération s'assure que les cantons accomplissent les devoirs que le droit fédéral leur impose. Au sens étroit du terme, la surveillance fédérale est l'activité non juridictionnelle par laquelle la Confédération s'assure que les cantons mettent en oeuvre le droit fédéral (OFJ, Surveillance fédérale, 307). Or, il s'agit ici d'un contrôle plutôt que d'une surveillance. Le contrôle exercé par la Confédération se distingue du contrôle exercé par les tribunaux cantonaux et le Tribunal fédéral, qui n'agissent que s'ils sont saisis d'une action ou d'une recours, leur contrôle est sporadique. Il s'agit d'un contrôle d'office, continu, et préventif, qui se distingue des interventions judiciaires en ce qu'elle est essentiellement préventive et qu'elle tend, lorsque le canton a commis une erreur, à la lui faire réparer lui-même (Aubert, Petit Commentaire Cst., Art. 49 N 12). Ce contrôle s'appuie sur l'ensemble des moyens dont dispose la Confédération afin de s'assurer que le droit cantonal reste conforme au droit fédéral (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, 385).

18. Le sujet passif de la surveillance est généralement le canton ou parfois l'autorité inférieure spécialisée (OFJ, Surveillance fédérale, 307). Une délégation par les cantons de leurs compétences d'exécution aux communes n'empêche pas l'exercice du contrôle exercé par la Confédération.

 

2.             Portée de la surveillance

 

19. La Confédération se charge avant tout de contrôler la légalité des mesures adoptées au regard du droit fédéral (Moor, Surveillance, 192). La Confédération dispose de moyens permettant d'obtenir des informations tels des rapports, la réponse à des questionnaires ou questions ponctuelles ainsi que l'existence de contacts informels entre autorités (OFJ, Surveillance fédérale, 330; Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, N 1211–1215). De plus, la Confédération dispose de moyens d'action plus précis afin d'imposer sa surveillance. Le droit de l'environnement, notamment la surveillance de la mise en oeuvre des dispositions de la LPE, permet l'utilisation de diffusion d'instructions générales par voie de circulaires (TF 1C_172/2007 du 17 mars 2008, consid. 2.1). Des instructions spéciales font aussi partie des moyens d'actions à disposition (OFJ, Surveillance fédérale, 331; Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, N 1216–1225).

 

 

Zusammenfassung

Der Bundesrat erlässt die Ausführungsbestimmungen zum WBG (Abs. 1). Die Kantone ergreifen alle notwendigen Massnahmen zum Schutz vor Hochwasser und vollziehen das Gesetz (Abs. 2) unter Vorbehalt der Kompetenzen des Bundes, wobei Letztere hauptsächlich in der finanziellen Unterstützung der Kantone bestehen. Die Kantone (und Gemeinden) verfügen im Bereich des Hochwasserschutzes über grosse Autonomie. Der Bundesrat legt die technischen Mindestanforderungen betreffendend der Überwachung, dem Unterhalt der Gewässer, dem Ausscheiden von Gefahrenzonen und die Organisation der Notfalldienste fest (siehe auch Kommentar zu Art. 3 und 4 WBG). Ein grosser Teil der Ausführungsbestimmungen thematisiert jedoch die Abgeltungen an die Kantone. Der Bund beaufsichtigt den kantonalen Vollzug des Gesetzes und übt seine Aufsicht aus, indem er die kantonalen Ausführungsbestimmungen und Massnahmen auf ihre Gesetzeskonformität mit dem Bundesrecht überprüft. Dazu greift er auf verschiedene Instrumente der Aufsicht zurück. Schliesslich kann der Bundesrat auch Massnahmen, die den Hochwasserschutz gefährden, verbieten oder verlangen, dass diese rückgängig gemacht werden.

 

 

Bibliographie: Moor Pierre, Pouvoir de surveillance fédéral et autorités cantonales, in: ZBl 76 (1975), 191 ss (cit. Surveillance).

 

 

Travaux préparatoires et sources juridiques officielles: Office fédérale de la justice (OFJ), Surveillance fédérale – Notion et modalités, Avis de droit de l'Office fédéral de la justice du 10 novembre 1998, in: JAAC 2000 no 24, 307 ss (cit. Surveillance fédérale); Office fédéral des eaux et de la géologie (OFEG) (édit.) (rédigé par Vischer Daniel), Histoire de la protection contre les crues en Suisse – Des origines jusqu'au 19e siècle, Rapports de l'OFEG, Série Eaux No 5, Berne 2003 (cit. Histoire de la protection).