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Art. 13 WBG - Art. 13 LACE

​​Borlat Julien 

 

 

​Confédération

1         La Confédération effectue les relevés d'intérêt national concernant:

a.       la protection contre les crues;

b.       les conditions hydrologiques.

2         Elle met les données recueillies et leur interprétation à la disposition des intéressés.

3         Le Conseil fédéral règle l'exécution des relevés et l'exploitation des données recueillies.

4         Les services fédéraux publient des directives techniques et conseillent les services chargés des relevés.

Bund

1         Der Bund führt Erhebungen von gesamtschweizerischem Interesse durch über:

a.       die Belange des Hochwasserschutzes;

b.       die hydrologischen Verhältnisse.

2         Er stellt die Ergebnisse und die Auswertung der Erhebungen Interessierten zur Verfügung.

3         Der Bundesrat regelt die Durchführung der Erhebungen und ihre Auswertung.

4         Die Bundesstellen erlassen fachtechnische Weisungen und beraten die Erhebungsstellen.

Confederazione

1         La Confederazione esegue rilevamenti di interesse nazionale concernenti:

a.       la protezione contro le piene;

b.       le condizioni idrologiche.

2         Essa mette a disposizione degli interessati i dati raccolti e la relativa interpretazione.

3         Il Consiglio federale disciplina l'esecuzione dei rilevamenti e la gestione dei dati raccolti.

4         I servizi federali emanano le istruzioni tecniche e consigliano i servizi incaricati dei rilievi.

 

 Table des matières

Historique​1
II.   ​​Remarques générales4
III.Commentaire7
A.​Relevés d'intéret national (al. 1)8
B.Données recueillies (al. 2)​14
​C.​Compétences du Conseil fédéral (al. 3)17
​D.​Compétences des services fédéraux (al. 4)19

 

 

I.              Historique

 

 

1. La LACE – et donc notamment son art. 13 – s'inscrit dans le cadre des travaux menés aux fins d'une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, consécutivement à la motion Binder. Cette dernière fut acceptée en 1973 (Message répartition des tâches 1988, 1296) et requit, d'une part, l'établissement d'un rapport sur l' «état des lieux» à cette époque et la formulation de propositions pour une nouvelle répartition, accompagnées des projets de révisions nécessaires au niveau constitutionnel et légal, d'autre part (Message répartion des tâches 1988, 1296). C'est ainsi que le domaine de l'aménagement des cours d'eau fut visé par le second train de mesures. Concrètement, la mesure préconisée dans ce domaine consista en une révision totale de l'ancienne Loi sur la police des eaux – et non partielle comme cela était envisagé au début. On remarqua en effet que l'ancienne loi, plus que centenaire, était dépassée en maints endroits et à de nombreux égards, de sorte qu'une révision partielle l'aurait rendue encore moins claire et moins compréhensible (Message répartition des tâches 1988, 1349).

2. Avec les articles sur les études de base, on entendait codifier la pratique développée jusqu'ici, afin de la doter d'une «base légale explicite» (Message répartition des tâches 1988, 1353). Ce faisant, on garantissait la sécurité juridique et rendait à notre avis la pratique plus transparente.

3. Dans le projet de loi du Conseil fédéral (Message répartition des tâches 1988, 1389), l'art. 13 LACE – qui était alors l'art. 14 – ne possédait que deux alinéas au lieu de quatre. Ceux-ci correspondaient en tout point aux deux premiers alinéas de l'actuel art. 13 LACE. En outre, le projet comprenait un art. 16 qui chargeait la Confédération de coordonner les relevés. Le Parlement fédéral s'écarta du projet sur ce point en ajoutant donc deux alinéas à l'art. 13 LACE et en ne reprenant pas le texte de l'art. 16 proposé. Selon l'al. 3 de l'art. 13 LACE, le Conseil fédéral règle l'exécution des relevés et l'exploitation des données recueillies. De plus, les services fédéraux publient des directives techniques et conseillent les services chargés des relevés en vertu de l'al. 4. Force est de constater que la densité normative de la disposition adoptée par l'Assemblée fédérale est plus forte que celle du projet proposé par le Conseil fédéral.

 

 

II.           Remarques générales

 

 

4. Tant les études de base menées par la Confédération, c'est-à-dire les relevés d'intérêt national concernant la protection contre les crues et ceux concernant les conditions hydrologiques, que celles effectuées par les cantons revêtent un caractère fondamental pour la protection contre les crues. En effet, elles permettent d'accroître les connaissances dans le domaine, de déceler d'éventuels déficits au niveau de la protection, de mieux planifier et au final d'améliorer la prévention ainsi que la sécurité en cas de crues et après ces dernières. Leur coût est par ailleurs largement inférieur à celui des ouvrages de protection. Comme mentionné plus haut (voir N 2), les dispositions sur les études de base résultent d'une pratique qui s'était mise en place sous l'empire de l'ancienne législation sur la police des eaux et qui a reçu une assise légale suite à l'entrée en vigueur de la LACE. Au niveau de l'aménagement du territoire, les études de base existantes et en cours doivent notamment faire l'objet d'une présentation dans le texte du plan directeur (OFEG, Directives Protection, 54).

5. L'art. 13 LACE confie à la Confédération un certain nombre de tâches à accomplir: outre la réalisation desdits relevés (al. 1), celle-ci doit mettre les données recueillies et leur interprétation à la disposition des intéressés (al. 2), régler l'exécution des relevés et l'exploitation des données recueillies (al. 3) et publier des directives techniques ainsi que conseiller les services chargés des relevés (al. 4).

6. Le Conseil fédéral a précisé cette disposition à l'art. 26 OACE. Il est à noter au demeurant que des études de base sont également prévues dans d'autres législations fédérales. Tel est le cas dans la LEaux et dans la LAT (s'agissant de la LEaux, voir commentaires ad art. 57 ss LEaux). En ce qui concerne la LAT, elle comprend un art. 6 qui traite d'études de base en corrélation avec les plans directeurs des cantons. Celles-ci sont comme nous le verrons plus larges que celles en matière d'aménagement des cours d'eau. Jusqu'à une date récente, elles consistaient pour les cantons à déterminer dans les grandes lignes le cours que doit suivre l'aménagement de leur territoire (ancien al. 1 de l'art. 6 LAT). L'al. 1 a cependant été abrogé par la révision du 15 juin 2012, entrée en vigueur le 1er mai 2014. Selon l'al. 2 révisé, les cantons, en vue d'établir leurs plans directeurs, élaborent des études de base dans lesquelles ils désignent les parties du territoire qui, notamment, sont gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances (let. c). Il appert qu'un lien étroit existe entre les études de bases de l'aménagment du territoire et celles du domaine des dangers naturels, les parties du territoire gravement menacées par des forces naturelles ne pouvant être désignées pertinemment qu'avec l'aide de la carte indicative des dangers et des cartes des dangers (voir dans ce sens art. 21 OACE). L'al. 3 ajoute que les cantons décrivent dans les études de base l'état et le développement des territoires urbanisés (let. a), des transports et communications, de l'approvisionnement ainsi que des constructions et installations publiques (let. b) et des terres agricoles (let. c). Ils doivent tenir compte des conceptions et plans sectoriels de la Confédération, des plans directeurs des cantons voisins, ainsi que des programmes de développement régional et des plans d'aménagement régional (al. 4). Enfin, des études de base sont encore mentionnées dans l'OFo à l'art. 15 pour la protection contre les catastrophes naturelles – autrement dit les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion et les chutes de pierres – sous le terme de «documents de base» et de manière moins évidente à l'art. 18 en ce qui concerne la gestion de la forêt sous le terme de «planification forestière» (voir OFEV, Adaptations d'ordonnances conventions-programmes 2016-2019, 4), ainsi que dans la LUMin (voir son art. 8 al. 2 let. a).

 

 

III.        Commentaire

 

 

7. Les différents alinéas de l'art. 13 LACE renferment les éléments suivants:

A.           Relevés d'intéret national (al. 1)

 

8. En vertu de l'al. 1 de l'art. 13 LACE, il incombe à la Confédération d'effectuer les relevés d'intérêt national concernant la protection contre les crues et concernant les conditions hydrologiques. Pour être qualifié d'«intérêt national», un relevé concernant la protection contre les crues doit au regard de la pratique mise en place par l'OFEV se rattacher à un cours d'eau lui-même d'importance nationale à l'instar des grands fleuves traversant plusieurs cantons ou pays, ou encore de fleuves qui ont subi de grandes corrections dans l'histoire avec une participation importante de la Confédération, etc. Nous partons de l'idée que l'importance d'un cours d'eau pourrait compter parmi les critères susceptibles d'entrer en ligne de compte pour qualifier un relevé «d'intérêt national». Néanmoins, d'autres critères devraient également être envisagés. Nous pensons notamment à la précision du relevé effectué, à la portée du résultat qui intéresserait plusieurs cantons, etc.

9. Conformément à l'al. 3 de l'art. 13 LACE, le Conseil fédéral a précisé l'exécution des relevés à l'art. 26 OACE. Dans ce dernier, il octroie la compétence à l'OFEV d'effectuer les études de base pour le compte de la Confédération dans ce domaine. Il précise encore que l'OFEV lève en particulier les profils des cours d'eau (al. 1). L'OFEV récolte en outre les données hydrologiques; il aménage les stations de mesure nécessaires et en assure l'exploitation. Dans la mesure où cela n'entrave pas son activité, il peut effectuer contre rémunération des travaux hydrologiques pour le compte d'autorités, de sociétés et de particuliers (al. 2). Il est chargé de coordonner les inventaires des ouvrages et des installations qui sont importants pour la sécurité en cas de crues, établis par les cantons (al. 3) et de tenir un inventaire des mesures de protection contre les crues qui sont soutenues financièrement par la Confédération (al. 4). Dans le cadre d'une révision liée à la troisième période de programmes allant de 2016 à 2019 arrêtée par le Conseil fédéral le 28 janvier 2015 et qui, sous réserve de certaines exceptions, est entrée le 1er janvier 2016 (RO 2015 427), l'art. 26 OACE s'est vu doter d'un al. 5 qui confie une tâche supplémentaire à l'Office, à savoir l'analyse des sinistres d'importance nationale (pour un exemple, voir BAFU/WSL, Ereignisanalyse Teil 1). La raison qui motive ce complément réside dans le fait que pour être pleinement en mesure de retenir les enseignements des catastrophes naturelles, une coordination entre la Confédération et les cantons est nécessaire au niveau de l'analyse des sinistres (OFEV, Adaptations d'ordonnances conventions-programmes 2016-2019, 3; pour davantage d'informations au sujet de cette révision, voir commentaire ad art. 14 LACE N 18).

10. Par «lever les profils des cours d'eau», on entend effectuer un relevé de la géométrie des cours d'eau. Notons que dans la pratique, les levés des profils des cours d'eau suivent une planification, qui est parfois adaptée en fonction des besoins des cantons (projets, monitoring, etc.). Il arrive en outre que certains relevés soient intensifiés, car une crue s'est produite ou on estime que cela répond aux besoins du monitoring.

11. S'agissant de la manière dont sont effectués les relevés dans ce domaine, la Confédération a recours à des mandats externes. L'attribution de tels mandats se déroule dans le respect des règles du droit des marchés publics.

12. L'al. 3 de l'art. 26 OACE prévoit que l'OFEV coordonne les inventaires des ouvrages et des installations qui sont importants pour la sécurité en cas de crues, établis par les cantons. Cette tâche de coordination confiée à l'OFEV se rapporte à l'une des études de base réalisées par les cantons comme cela ressort de l'art. 27 al. 1 let. a OACE (voir commentaire ad art. 14 LACE N 9-11, 16 ss). La Confédération a ainsi élaboré un projet pour définir un modèle de données pour l'inventaire des ouvrages de protection, l'objectif étant d'harmoniser les données cantonales. Il s'avère pourtant que peu d'inventaires existent à ce jour dans le domaine de la protection contre les crues et qu'ils sont souvent incomplets.

13. En vertu de l'art. 26 al. 4 OACE, l'OFEV tient un inventaire des mesures de protection contre les crues qui sont soutenues financièrement par la Confédération. Dans les faits, un tel inventaire n'existe pas encore. Mais, des travaux exploratoires sont actuellement conduits dans les cantons. L'idée est que ces derniers, dans un premier temps, fassent l'inventaire de leurs mesures de protection contre les crues, puis qu'ils transmettent les données agrégées à la Confédération, qui les compilera sous forme d'inventaire. Evidemment, seuls les ouvrages de protection contre les crues répondant aux conditions posées à l'art. 9 LACE (voir commentaire ad art. 9 LACE) et ayant ainsi reçu un soutien financier de la part de la Confédération seront retenus aux fins de l'établissement de l'inventaire.

 

B.            Données recueillies (al. 2)

 

14. Aux termes de l'al. 2 de l'art. 13 LACE, la Confédération met les données recueillies et leur interprétation à la disposition des intéressés. Une fois les données recueillies, la Confédération se doit donc de les interpréter. En matière de relevés d'intérêt national concernant la protection contre les crues, il s'agira d'interpréter en particulier les levés des profils des cours d'eau, c'est-à-dire les relevés de la géométrie des cours d'eau. En ce qui concerne les conditions hydrologiques, qui recoupent en grande partie les études de base effecutées par la Confédération dans le domaine de la protection des eaux, (voir commentaire ad art. 57 LEaux).

15. Elle doit encore mettre ces données et leur interprétation à la disposition des intéressés. Dans la pratique, la Confédération le fait sur demande des intéressés. Il s'agit, partant, d'une information passive. A la lumière du nouvel art. 10g LPE en vigueur depuis le 1er juin 2014 et plus particulièrement de son al. 2, l'accès à ces données en tant que documents officiels suivra les dispositions de la LTrans et de l'ordonnance y relative (voir OTrans). Pour une comparaison, voir commentaire ad art. 50 LEaux.

16. Le cercle des intéressés est constitué d'un public fortement spécialisé, à savoir les auteurs de projets en lien avec l'hydraulique tels que les ouvrages de franchissement, les forces hydrauliques ou les aménagements de cours d'eau.

 

C.           Compétences du Conseil fédéral (al. 3)

 

17. L'art. 13 al. 3 LACE octroie la compétence au Conseil fédéral de régler l'exécution des relevés et l'exploitation des données recueillies.

18. C'est sur cette base que le Conseil fédéral a arrêté l'art. 26 OACE. Nous renvoyons, partant, à ce qui a déjà été dit à ce sujet plus haut (voir N 6, 9 ss). L'al. 2 de l'art. 27 OACE spécifie par ailleurs que les cantons doivent tenir compte des directives techniques et des travaux réalisés par la Confédération. L'al. 3 assure une certaine cohérence du système dans la mesure où il astreint les cantons à mettre sur demande les données recueillies à la disposition de l'OFEV et à les rendre accessibles au public sous une forme adaptée. Aussi ce dernier alinéa est-il en parfaite adéquation avec la pratique de la Confédération exposée plus haut (voir N 14).

D.           Compétences des services fédéraux (al. 4)

19. Le quatrième et dernier alinéa de l'art. 13 LACE prévoit que les services fédéraux publient des directives techniques et conseillent les services chargés des relevés. Il fait donc référence à «des services fédéraux». Un premier réflexe pourrait être de se dire que cela était correct au moment de l'entrée en vigueur de la LACE (avec les anciens OFEE, OFEG, OFEFP et Service hydrologique national), mais que tel ne serait plus le cas à l'heure actuelle: l'OFEV – qui est né en 2006 de la fusion entre l'ancien OFEFP et d'une grande partie de l'OFEG (OFEV, L'OFEV en bref) – n'est-il pas désormais seul compétent au nivau fédéral pour remplir cette tâche? L'art. 20 OACE qui a trait aux directives le laisse penser lorsqu'il commence avec l'OFEV. Ce serait toutefois faire abstraction du lien fort existant entre l'aménagement des cours d'eau et l'aménagement du territoire, en particulier pour ce qui est des directives concernant certains des relevés comme l'établissement des cartes des dangers. Aussi ne toucherions-nous pas à l'al. 4 de l'art. 13 LACE. Nous nous demandons en revanche s'il ne conviendrait pas d'ajouter l'ARE à l'art. 20 OACE. Cet Office faisait en effet partie des autorités ayant édicté les recommandations et directives fédérales dans ce domaine (voir p.ex. la Recommandation Aménagement 2005). Au demeurant, il est intéressant de constater que l'art. 27 al. 2 OACE parle, quant à lui, des directives techniques et des travaux réalisés par la Confédération, et non de l'OFEV.

20. En ce qui concerne les directives techniques elles-mêmes, elles embrassaient à l'époque l'ensemble de l'aménagement des cours d'eau. Aujourd'hui, l'interprétation faite par l'OFEV est beaucoup plus restrictive. A noter que la liste des directives dressée à l'art. 20 OACE n'est pas exhaustive.

21. A part les réponses aux demandes qui lui sont soumises, les conseils prodigués par l'OFEV prennent la forme notamment de séances d'accompagne-ment dans l'élaboration des projets, de manifestations scientifiques et de cours de formation continue. A cette occasion, l'OFEV se tient à disposition des participants pour toutes questions et organise des informations générales à l'exemple de la Conférence sur les dangers naturels – la septième Conférence s'est tenue le 23 mai 2014 à Berne et a réuni plus de 120 spécialistes, étant précisé qu'une huitième a dû avoir lieu durant le printemps 2015 (OFEV, 7ème Conférence sur les dangers naturels).

 

Zusammenfassung

Art. 13 WBG weist dem Bund verschiedene Aufgaben zu. Er ist verpflichtet, Erhebungen von gesamtschweizerischem Interesse über die Belange des Hochwasserschutzes und die hydrologischen Verhältnisse durchzuführen (Abs. 1), wobei der Bundesrat die Durchführung der Erhebungen und ihre Auswertung regelt (Abs. 3) und die Bundesstellen fachtechnische Weisungen erlassen und die Erhebungsstellen beraten (Abs. 4). Eine «Erhebung von gesamtschweizerischem Interesse» liegt nach der Praxis des BAFU vor, wenn einem Gewässer selbst nationale Bedeutung zukommt, dieses mehrere Kantone oder Staaten durchquert oder sich der Bund in der Vergangenheit massgeblich an grossen Korrektionen beteiligt hat und weiteren Kriterien. Der Bundesrat ist seiner Pflicht zum Erlass von Ausführungsbestimmungen (Abs. 3) mit Art. 26 WBV nachgekommen. Er betraut das BAFU Erhebungen über den Hochwasserschutz und die hydrologischen Grundlagen vorzunehmen. Dazu muss es auch die dazu notwendigen Messstationen betreiben. Ausserdem koordiniert das Bundesamt die Inventare über Bauten und Anlagen, welche für die Hochwassersicherheit von Bedeutung sind und auch eines über die vom Bund mitfinanzierten Hochwasserschutzmassnahmen (Art. 26 Abs. 3 und Abs. 4 WBV). Die Ergebnisse und Auswertung stellt er Interessierten zur Verfügung (Art. 13 Abs. 2 WBG). Dabei handelt es sich um passive Information, in der Praxis werden diese Informationen nur auf Nachfrage herausgegeben.

 

 

Travaux préparatoires et sources juridiques officielles: Office fédéral des eaux et de la géologie (OFEG) (édit.), Protection contre les crues des cours d'eau, Directives de l'OFEG, L'environnement pratique no 7515, Bienne 2001 (cit. Directives Protection); Office fédéral du développement territorial (ARE)/Office fédéral des eaux et de la géologie (OFEG)/Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), Recommandation – Aménagement du territoire et dangers naturels, Berne 2005 (cit. Recommandation Aménagement 2005); Bundesamt für Umwelt (BAFU)/Eidg. Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft (WSL) (édit.) (rédigé par Bezzola Gian Reto/Hegg Christoph/Aller Dörte et al.), Ereignisanalyse Hochwasser 2005 – Teil 1 – Prozesse, Schäden und erste Einordnung, Umwelt-Wissen Nr. 0707, Berne 2007 (cit. Ereignisanalyse Teil 1); Bundesamt für Umwelt (BAFU)/Eidg. Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft (WSL) (édit.) (rédigé par Bezzola Gian Reto/Hegg Christoph/Aller Dörte et al.), Ereignisanalyse Hochwasser 2005 – Teil 2 – Analyse von Prozessen, Massnahmen und Gefahrengrundlagen, Umwelt-Wissen Nr. 0825, Berne 2008 (cit. Ereignisanalyse Teil 2); Office fédéral de l'environnement (OFEV) (édit.), L'OFEV en bref, <http://www.bafu.admin.ch/org/
09606/index. html?lang=fr>, 26.9.2013 (cit. L'OFEV en bref); Office fédéral de l'environnement (OFEV) (édit.), Adaptations d'ordonnances dans le domaine de l'environnement liées en particulier au développement des conventions-programmes pour la période allant de 2016 à 2019, 4.12.2013 <http://www.admin.ch/ch/f/gg/pc/documents/2556/O_Domaine-de-l-environnement_Rapport-expl_
fr.pdf>, 4.12.2013 (cit. Adaptations d'ordonnances conventions-programmes 2016–2019); Office Fédéral de l'environnement (OFEV) (édit.), 7ème Conférence de l'OFEV sur les dangers naturels 03.07.2014 (cit. 7ème Conférence sur les dangers naturels).