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Art. 14 WBG - Art. 14 LACE

​​​ Borlat Julien 

 

 

​Cantons

Les cantons effectuent les autres relevés nécessaires à l'exécution de la présente loi et en communiquent les résultats aux services fédéraux compétents.

Kantone

Die Kantone führen weitere Erhebungen durch, die für den Vollzug dieses Gesetzes erforderlich sind. Sie teilen die Ergebnisse den Bundesstellen mit.

Cantoni

I Cantoni attuano gli altri rilevamenti necessari per l'esecuzione della presente legge e ne comunicano i risultati ai competenti servizi federali.

 

Table des matières

Historique1
II.​Remarques générales3
III.Commentaire8
A.Autres relevés des cantons9
1.Les différents types d'autres relevés des cantons15
2.Compétences34

 

 

I.              Historique

 

 

1. L'art. 14 LACE est le pendant pour les cantons de l'art. 13 LACE. Il fut, partant, développé dans le même contexte que ce dernier et reprit la pratique qui avait été mise en place jusqu'à l'entrée en vigueur de la LACE tout en lui conférant une «base légale explicite» (Message répartition des tâches 1988, 1353; voir commentaire ad art. 13 LACE N 1 s.).

2. La teneur de l'art. 14 LACE est identique à celle de l'art. 15 du projet de loi du Conseil fédéral (Message répartition des tâches 1988, 1389), les Chambres fédérales ne s'étant point écartées de la proposition du Conseil fédéral pour cet article. Seul le numéro d'article a dû subir une adaptation en vue d'assurer la cohérence de l'articulation de la LACE arrêtée.

 

 

II.           Remarques générales

 

 

3. Les études de base des cantons, soit les autres relevés nécessaires à l'exécution de la LACE, sont tout aussi importantes du point de vue de la protection contre les crues que celles réalisées par la Confédération. Données indispensables à la gestion intégrée des risques (OFEV, Manuel conventions-programmes, Partie 6, 13), elles influent aussi directement sur l'aménagement du territoire. Il suffit pour s'en convaincre de penser p.ex. aux cadastres des dangers, ou encore aux cartes des dangers, dont les zones rouges amèneront à y proscrire, en principe, la délimitation de nouvelles zones à bâtir ainsi que l'édification ou l'agrandissement de constructions et d'installations (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 6; OFEG, Directives Protection, 46 s.). La juste appréciation de la situation de danger représente d'ailleurs une condition essentielle pour la délivrance d'un permis de construire (TF 1C_203/2012 du 18 janvier 2013, consid. 1.2).

4. L'art. 21 OACE astreint les cantons à désigner les zones dangereuses (al. 1) et à en tenir compte – tout comme l'espace à réserver aux eaux – dans leurs plans directeurs et dans leurs plans d'affectation ainsi que dans d'autres activités ayant des effets sur l'organisation du territoire (al. 3).

5. Dans la pratique, les études de base cantonales doivent figurer notamment dans le texte du plan directeur (OFEG, Directives Protection, 54). Elles ont aussi une incidence pour les plans d'affectation: les cartes des dangers, par exemple, fourniront des indications précieuses lors de l'élaboration de ceux-ci, qui à leur tour devront les mettre en œuvre (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 5 s.). Enfin et comme mentionné plus haut, un permis de construire pourra être assorti de conditions, voire refusé en fonction de la situation de danger existant à un endroit donné (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 6, 8).

6. Il convient par ailleurs de procéder à des réexamens périodiques des études de base pour déterminer leur adéquation dans le temps. De tels réexamens ont lieu entre autres suite à la survenance d'un événement dommageable, à la réalisation d'une mesure de protection contre les crues, à la révision du plan directeur, respectivement du plan d'affectation, ou encore à l'évolution des connaissances scientifiques. Si le résultat d'un réexamen révèle l'obsolescence d'une étude de base, celle-ci devra être adaptée (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 13 s., 17).

7. Au demeurant, nous tenons à souligner que les notions qui seront définies dans le présent commentaire se fondent sur les documents les plus récents, sachant que de nombreuses définitions existent, p.ex. dans un Dictionnaire de la protection contre les crues ou encore dans la banque de données terminologiques de l'administration fédérale «TERMDAT».

 

 

III.        Commentaire

 

 

8. L'art. 14 LACE charge donc les cantons de réaliser des études de base qu'il décrit comme étant les autres relevés nécessaires à l'exécution de la LACE. Il ajoute que les cantons doivent communiquer les résultats desdits relevés aux services fédéraux compétents.

 

A.           Autres relevés des cantons

 

9. La notion d'«autres relevés nécessaires à l'exécution de la présente loi» des cantons est explicitée à l'art. 27 al. 1 OACE. Ce dernier énumère en effet les études de base qu'effectuent les cantons en la matière. Partant de la législation faisant foi jusqu'au 31 décembre 2015, le présent chapitre exposera systématiquement les modifications intervenues avec l'entrée en vigueur le 1er janvier 2016, de la dernière révision. Il s'agit ainsi pour les cantons:

  • d'établir des inventaires répertoriant les ouvrages et les installations qui ont une importance pour la sécurité en cas de crues (ancienne let. a);
  • de tenir un cadastre des dangers (ancienne let. b);
  • d'élaborer des cartes des dangers et de les tenir à jour (ancienne let. c);
  • d'effectuer un relevé de l'état des eaux et de leur modification (let. d);
  • de répertorier les sinistres d'une certaine importance (ancienne let. e);
  • d'aménager les stations de mesures requises dans l'intérêt de la protection contre les crues et d'en assurer l'exploitation (let. f).

10. De ce fait, les autres relevés des cantons constituent avant tout des mesures de planification.

11. Comme évoqué dans le cadre du commentaire ad art. 13 LACE (voir commentaire ad art. 13 LACE N 12), un lien existe entre les art. 26 al. 3 et art. 27 al. 1 let. a OACE. Ainsi, les inventaires répertoriant les ouvrages et les installations qui ont une importance pour la sécurité en cas de crues établis par les cantons font l'objet d'une coordination de l'OFEV.

12. L'al. 2 de l'art. 27 OACE enjoint aux cantons de tenir compte des directives techniques et des travaux réalisés par la Confédération. Les aides à l'exécution et communications de la Confédération existant dans ce domaine sont les recommandations de 1997 (OFEE/OFAT/OFEFP, Recommandations Aménagement 1997), les directives de 2001 (OFEG, Directives Protection), la recommandation de 2005 (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005) et enfin le Manuel sur les conventions-programmes conclues dans le domaine de l'environnement (OFEV, Manuel conventions programmes; nous signalons qu'il existe un nouveau manuel pour la troisième période de programmes allant de 2016 à 2019). Elles sont d'ailleurs aussi reprises dans la jurisprudence du TF (voir p.ex. ATF 140 I 168, consid. 4.1.2).

Sur demande, les cantons mettent les données recueillies à la disposition de l'OFEV et les rendent accessibles au public sous une forme adaptée (art. 27 al. 3 OACE). On peut déduire deux choses de ce dernier alinéa – celui-ci est par ailleurs, et comme nous le verrons ci-après (voir N 17), intraséquement lié à la législation fédérale sur la géoinformation. La première est que les services fédéraux compétents mentionnés à l'art. 14 LACE sont avant tout l'OFEV. La seconde est que la communication n'a pas lieu de façon automatique comme le laisserait supposer une lecture rigoureuse de l'art. 14 LACE, mais uniquement sur demande de l'OFEV.

14. De manière plus générale, la doctrine émet de sérieux doutes quant au respect du principe de la légalité dans la mesure où, selon elle, l'obligation d'établir notamment les cartes des dangers serait prévue seulement au niveau de l'ordonnance (voir notamment PLANAT, Cartes de dangers, 19 s.). Nous ne partageons pas cet avis, car l'obligation elle-même résulte non pas de l'art. 27 OACE, mais de l'art. 14 LACE. Certes, cet article ne mentionne pas encore les cartes des dangers en tant que telles. Néanmoins, il fixe l'obligation générale, son principe: les cantons ont le devoir d'effectuer les autres relevés nécessaires à l'exécution de la LACE. Ce faisant, toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit nous paraissent incorporées dans l'art. 14 LACE, et les art. 164 Cst. et art. 22 LParl sont aussi respectés. Rien ne s'oppose à ce que le principe soit ensuite concrétisé, précisé dans l'ordonnance d'exécution de la LACE.

 

1.             Les différents types d'autres relevés des cantons

 

15. Dans ce sous-chapitre, il s'agit de revenir sur chacun des types de relevés cantonaux.

Les inventaires répertoriant les ouvrages et les installations qui ont une importance pour la sécurité en cas de crues

16. Les inventaires répertoriant les ouvrages et les installations qui ont une importance pour la sécurité en cas de crues prévus à l'ancienne let. a de l'al. 1 de l'art. 27 OACE consistent en «un recueil des conditions d'aménagement des cours d'eau et des ouvrages déjà réalisés» (DIM GE/SECOE GE, Gestion des dangers naturels GE, 8; il est à noter que le canton de Genève, comme la plupart des cantons, l'appelle «cadastre des ouvrages de protection»). Des mesures et des assainissements peuvent être déduits de la lecture de ces inventaires.

17. Ces inventaires relèvent donc de la compétence des cantons, certains d'entre eux prévoyant une délégation aux communes. Des questions se posent pour les cantons lors de l'établissement de ces inventaires, notamment au regard du degré de précision requis par la Confédération compte tenu de la législation fédérale sur la géoinformation et de l'art. 20a OACE. Autrement dit, les inventaires atteindront en définitive une qualité permettant un échange simple et une large utilisation (voir art. 4 al. 1 LGéo; voir au surplus art. 5 LGéo s'agissant plus particulièrement des géodonnées de base relevant du droit fédéral, dont il est question ici; voir enfin OFEV, Manuel conventions-programmes, Partie 6, 13, selon lequel les études de base «doivent être accessibles à la population et mises à la disposition des intéressés…»). La protection et la sécurité en cas de crues (autres relevés) ainsi que les cartes des dangers et le cadastre des dangers sont catalogués dans l'annexe 1 de l'OGéo. Ainsi, la confection d'un manuel ou d'une aide à l'exécution est actuellement discutée. Ces inventaires servent de base à l'élaboration des cartes des dangers liés aux crues (DIM GE/SECOE GE, Gestion des dangers naturels GE, 5).

18. Au demeurant, même si la terminologie usitée dans la pratique par les autorités fédérales et cantonales («cadastres des ouvrages de protection») se distanciait de celle de l'ancienne teneur de l'OACE, ce qui était à notre avis regrettable du fait que cela induisait un risque de confusion pour les non spécialistes, il s'avère qu'elle est commune à la quasi-totalité des cantons et à l'OFEV (voir p.ex. OFEV, Manuel conventions-programmes, Partie 6, 3, qui d'ailleurs utilise les deux désignations confirmant par là même l'ambiguïté). L'OFEV utilise également ce terme en lien avec la base de données «ProtectMe». Cette dernière est un outil informatique développé par l'OFEV dans le but de fournir une aide aux services cantonaux spécialisés dans leur tâche d'inventaire des ouvrages de protection (pour davantage d'informations quant à cette base de données, voir OFEV, ProtectMe). Notons encore qu'une révision de l'OACE a été arrêtée par le Conseil fédéral le 28 janvier 2015 avec celle de plusieurs autres ordonnances dans le cadre de la troisième période de programmes allant de 2016 à 2019, au moyen d'un «Mantelerlass» intitulé «Modifications d'ordonnances dans le domaine des conventions-porgrammes», avec entrée en vigueur, sous réserve de certaines exceptions, le 1er janvier 2016 (OFEV, Travaux législatifs 2014-2019, 1). La révision en question (RO 2015 427) a notamment modifié l'al. 1 let. a de l'art. 27 dans le sens de deux légères adaptations rédactionnelles («dressent» et «importants») et apporté un complément avec la notion entre parenthèses de «cadastre des ouvrages de protection» qui s'est imposée dans la pratique (OFEV, Adaptations d'ordonnances conventions-programmes 2016-2019, 3). Au vu de ce qui vient d'être exposé ci-dessus, une telle modification est à saluer; de lege ferenda, nous sommes cependant d'avis qu'un remplacement au lieu d'un complément entre parenthèses serait plus judicieux puisque la notion actuelle d'«inventaire répertoriant les ouvrages et les installations qui ont une importance pour la sécurité en cas de crues» n'a pour ainsi dire pas trouvé d'écho dans la pratique, que les autres instruments formulés à l'art. 27 OACE le sont de manière plus concise et que la nouvelle notion pourrait, au besoin, être explicitée au niveau d'une aide à l'exécution. De plus, on peut légitimement se demander si cette modification ne devrait pas plutôt intervenir déjà à l'art. 26 al. 3 OACE où ladite notion apparaît pour la première fois dans l'ordonnance, et ce nonobstant le fait que le texte français en vigueur des deux articles ne soit pas totalement identique à la différence des textes allemand et italien.

 

Les cadastres des dangers

 

19. En ce qui concerne le cadastre des dangers, il s'agit d'un «inventaire systématique, structuré et interprétable des événements naturels passés» (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 46; dans ce document, ledit cadastre est dénommé «cadastre des événements»). D'une part, il renseigne «… sur la zone d'incidence des dangers naturels, ainsi que sur les conditions météorologiques, géologiques, géomorphologiques et hydrologiques» (OFEG, Directives Protection, 36). Il sert, d'autre part, de base à l'élaboration des cartes indicatives des dangers, dont la validation est sujette à confrontation avec celui-ci (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 5, 15). Aussi joue-t-il un rôle important en ce qui concerne l'étape de l'évaluation des dangers naturels (OFEV, StorMe). Il présuppose une mise à jour en continu (Beeler, Planerischer Schutz, 40). Des parallèles peuvent être faits avec les inventaires répertoriant les ouvrages et les installations qui ont une importance pour la sécurité en cas de crues. Premièrement, la pratique a développé au fil des années d'autres dénominations, de sorte qu'une adaptation de l'OACE se jusitifiait. C'est ainsi que la révision de l'OACE a remplacé à l'art. 27 al. 1 let. b OACE «cadastre des dangers» par «cadastre des événements» tout en spécifiant qu'il s'agit d'une documentation des sinistres. Par cette adaptation de l'OACE, la notion de «cadastre des dangers» regroupera alors celles de «cadastre des ouvrages de protection» et de «cadastre des événements» (OFEV, Adaptations d'ordonnances conventions-programmes 2016-2019, 3). La révision de l'OACE ajoute que les cantons analysent en cas de besoin les sinistres d'une certaine gravité et a abrogé la let. e de l'art. 27 al. 1 OACE pour éviter toute redondance.

20. Deuxièmement, l'OFEV met à disposition des cantons une base de données appelée «StorMe» afin de leur fournir une aide dans ce domaine. «StorMe» se réfère par ailleurs à la notion de «cadastre des événements» et fait l'objet d'une actualisation qui devrait être terminée en 2015 (OFEV, StorMe).

 

Les cartes des dangers

 

21. Les études de base des cantons les plus importantes sont sans conteste les cartes des dangers prévues à la let. c de l'al. 1 de l'art. 27 OACE. Par souci de précision, et bien qu'aucune des méthodes d'interprétation ne permette de le déduire, il sied encore de mentionner l'existence des cartes indicatives des dangers. Aussi le texte légal est-il à notre sens lacunaire. L'art. 27 al. 1 OACE devrait être complété soit par une nouvelle lettre, soit par une extension correspondante de la let. c. Une telle démarche garantirait en outre une certaine uniformité au sein des cantons et une cohérence analogue aux instruments de l'aménagement du territoire, vu que les plans d'affectation et les plans directeurs – les cartes indicatives des dangers se situent à cet échelon comme nous le verrons ci-après (voir N 25) – sont, eux, réglementés dans la LAT.

22. Par «carte des dangers», on entend «une carte établie sur la base de critères scientifiques, qui, à l'intérieur d'un périmètre bien défini, contient des indications détaillées portant sur le type de danger, les degrés de danger et l'extension spatiale probable des processus dangereux» (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 46). Lesdits critères scientifiques sont posés dans les directives et recommandations de la Confédération (voir notamment ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 16 ss) conformément au mandat confié par l'art. 20 let. b OACE. D'un niveau de détail très élevé (échelle allant du 1:2'000 au 1:10'000), la carte des dangers indique, en d'autres termes, pour une parcelle donnée quels sont les types de dangers qui la menacent, avec quelle intensité et quelle probabilité d'occurrence, quelles en sont les causes, etc. Elle comprend cinq couleurs différentes selon le degré de danger: rouge lorsque le danger est élevé, bleu lorsqu'il est moyen, jaune lorsqu'il est faible, hachuré jaune-blanc lorsqu'il est résiduel et, enfin, blanc lorsqu'aucun danger n'est connu ou qu'il est de l'ordre du négligeable (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 16; OFEG, Directives Protection, 45 s.). Le choix des couleurs en lui-même repose bien plus sur une convention dégagée au cours de l'histoire avec pour souci la lisibilité que sur une véritable logique ou une quelconque signification contrairement p.ex. aux listes dans le domaine de la biodiversité. On remarquera que les couleurs retenues correspondent aux couleurs primaires, plus le blanc. Il sied encore de signaler que dans la réalité, le blanc n'est pas représenté sur les cartes, il est transparent. Les degrés de danger sont définis au moyen d'un diagramme fondé sur des critères scientifiques. Les conséquences des zones sont décrites dans les recommandations et directives de la Confédération comme suit: la zone rouge est une zone d'interdiction, la bleue une zone de réglementation et les autres des zones de sensibilisation (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 27; à noter que les directives de 2001 (OFEG, Directives Protection) divergent sur le traitement de la zone blanche en la déclarant zone sans limitation, 46). Certes, l'art. 20 OACE impose à la Confédération d'édicter des directives sur l'établissement de cartes des dangers (let. b). Cependant, rien n'indique dans cet article, ni dans l'art. 27 OACE, comme l'a relevé à juste titre Lüthi en 2004 déjà (PLANAT, Cartes de dangers, 21 s.) que la Confédération soit habilitée à se prononcer sur les conséquences des cartes des dangers. Waldmann, de façon plus nuancée, arrive à la même conclusion, mais en argumentant sous l'angle de la distinction entre les questions de fait et de droit (Waldmann, Entschädigung, 167, et plus particulièrement n. 54 ainsi que la référence à la jurisprudence citée à l'appui). La doctrine n'est toutefois pas unanime sur ce point. Hepperle soutient le contraire en spécifiant qu'en cas d'écart, l'autorité devra dûment motiver sa décision (BAFU, Naturgefahren, 43; BAFU, Risikomanagement, 29, 45). Le TF, pour sa part, considère que la question de savoir si un risque existant sur un territoire donné est si grand qu'il empêchera la construction n'est pas une question laissée aux mains des experts, mais une question juridique (ATF 114 Ia 245, consid. 6a). Dans des arrêts ultérieurs, il ne semble cependant pas prêter attention à cette problématique s'agissant des directives et recommandations de la Confédération (voir notamment TF 1C_51/2011 du 11 janvier 2012, consid. 2.1). Même si les conséquences envisagées dans lesdites recommandations et directives sont d'après nous totalement fondées, il convient de rappeler que la protection contre les crues incombe aux cantons (voir art. 2 LACE et le commentaire y afférent). Selon nous, il serait judicieux que le Conseil fédéral se penche à nouveau sur la question de la portée à donner dans l'OACE aux directives de la Confédération relatives aux cartes des dangers, étant entendu qu'il y aurait alors lieu de tenir compte non seulement des compétences respectives en matière d'aménagment du territoire (art. 75 al. 1 Cst.) et dans le domaine des eaux (art. 76 Cst.), mais aussi de la condition selon laquelle le terrain est propre à la construction (art. 15 al. 4 let. a LAT), ce qui n'est pas le cas lorsqu'un danger est suffisamment grand et qu'il n'est pas réduit par le biais d'autres mesures (TF 2C_461/2011 du 9 novembre 2011, consid. 5.1 et les références citées ainsi que les considérations avancées par le TF pour le cas d'espèce dans le consid. 5.2 – cette jurisprudence a certes été rendue sous l'empire de l'ancien art. 15 LAT, mais elle est transposable telle quelle à nos yeux, et ce en dépit des conditions plus restrictives pour les nouvelles délimitations en zone à bâtir puisque le critère des propriétés du terrain a été repris dans la révision [Message révision LAT 2010, 982]; lorsqu'une portion d'un territoire est classée en zone rouge, nous estimons que la condition du danger suffisamment grand est toujours remplie). Il faudra également tenir compte du principe de la proportionnalité (ATF 114 Ia 245, consid. 6c). Outre cette fonction de délimitation des zones des dangers, les cartes des dangers constituent une base pour la formulation de conditions de construction, la conception de mesures de protection, la planication des mesures d'urgence (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 17) et la sensibilisation de la population (OFEV, Cartes de danger). A noter que, s'agissant de cette dernière fonction, elles sont un prérequis pour un dialogue sur les risques ouvert (Govoni, Risikomanagement, 108). En somme, elles permettent d'établir les faits pertinents (BAFU, Naturgefahren, 42; Govoni, Risikomanagement, 108-109; Waldmann, Entschädigung, 166 s.).

23. La carte est – comme la carte indicative des dangers – constituée d'une partie carte et d'une partie texte (OFEE/OFAT/OFEFP, Recommandations Aménagement 1997, 15). Comme évoqué plus haut (voir N 4 s.), les cartes des dangers devront être intégrées dans les plans d'affectation selon l'art. 21 al. 3 OACE. Se pose alors la question sous l'angle juridique de savoir qu'elle en est la valeur avant leur intégration. Il est généralement admis qu'elles sont, à ce stade, dénuées de force obligatoire, mais les autorités doivent en tenir compte dans leurs décisions à incidence spatiale, faute de quoi elles pourront se voir reprocher une irrégularité pour constatation inexacte ou incomplète des faits (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement du territoire 2005, 32; PLANAT, Cartes de dangers, 37 ss). Mais les exigences ne s'arrêtent point là: «[dès] qu'elle dispose d'indices donnant à penser qu'un secteur est éventuellement menacé par [des dangers naturels], l'autorité est […] tenue de procéder à des investigations complémentaires avant de rendre sa décision, que les documents de base aient déjà été ou non transposés en termes d'aménagement du territoire» (TF 1C_51/2011 du 11 janvier 2012, consid. 3.).

24. Pour juger de la pertinence d'une carte des dangers relative à la protection contre les crues établie dans un cas concret, le TF retient encore les critères de l'«état de l'art actuel» et des «connaissances raisonnables que l'on peut avoir du bassin versant concerné» (TF 1C_51/2011 du 11 janvier 2012, consid. 4.1).

25. La carte indicative des dangers est «une carte synoptique établie selon des critères scientifiques et renseignant sur les dangers qui ont été identifiés et localisés, mais ni analysés, ni évalués en détail» (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement du territoire 2005, 46). Elle offre, partant, une vue d'ensemble des dangers naturels existants ou présumés ainsi que le type dont il est question, pour l'entier d'un territoire, la plupart du temps le canton (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 15, 17). Son échelle va du 1:10'000 au 1:50'000. Elle doit à son tour être transposée dans le plan directeur (art. 21 al. 3 OACE). Un des principaux atouts de cette étude de base consiste en la fourniture d'une aide à la décision en ce qui concerne l'élaboration des cartes des dangers (Beeler, Planerischer Schutz, 40). En effet, elle permet de définir pour ce processus un ordre de priorité de l'action à mener en fonction des dangers alors identifiés et, ce faisant, de faire un usage parcimonieux des fonds à disposition (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 15).

26. Au niveau de la Confédération, l'OFEV a institué une base de données, «ShowMe», ayant pour vocation de fournir un aperçu de l'état d'avancement de la cartographie des dangers naturels pour l'ensemble du territoire suisse (voir OFEV, ShowMe). En 2014, 93 % des cartes ont été établies pour les zones à bâtir, de sorte que la cartographie y relative est presque terminée, étant précisé qu'il est prévu d'en achever la réalisation au plus tard en 2016 (OFEV, Réalisation cartographie). La Suisse entre dès lors dans une deuxième phase qui consiste à procéder, d'une part, à l'intégration des cartes dans les plans d'affectation et, d'autre part, à la mise à jour des cartes déjà établies. A cela s'ajoute encore l'élaboration des cartes des dangers pour les territoires sis hors zone à bâtir (OFEV, Réalisation cartographie), tout en tenant compte du principe de proportionnalité (PLANAT, Cartes de dangers, 34 s.).

27. En outre, on relèvera que 24 cantons ont actuellement mis leurs cartes sur internet (OFEV, Cartes en ligne).

28. Enfin, l'art. 27 al. 1 let. c OACE exige des cantons qu'ils tiennent leurs cartes des dangers à jour, sans donner toutefois plus de précisions. Les recommandations et directives de la Confédération préconisent un contrôle périodique et si nécessaire une mise à jour à l'occasion de la révision du plan directeur respectivement du plan d'affectation ou consécutivement à un changement notable de la situation de danger tel que la survenance d'un événement ou la construction d'un ouvrage de protection (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 17; OFEE/OFAT/OFEFP, Recommandations Aménagement 1997, 15; OFEG, Directives Protection, 45; pour des cas concrets où la question d'une éventuelle adaptation se posa, voir les arrêts déjà cités plus haut TF 1C_203/2012 du 18 janvier 2013, concernant la carte des dangers de la commune de Vitznau [canton de Lucerne] vérifiée une première fois après les intempéries de 2005, puis dans le cadre d'une procédure d'octroi d'un permis de construire, et TF 2C_461/2011 du 9 novembre 2011, se penchant sur un cas de contribution allouée par la Confédération en lien avec les laves torrentielles du Glyssibach à Brienz [canton de Berne], où la carte avait été actualisée suite aux mêmes intempéries, provoquant entre autres un classement des biens-fonds litigieux en zone rouge). Toujours est-il que les cantons sont fondamentalement libres sur ce point et se doivent de définir la fréquence des actualisations dans leur droit cantonal (PLANAT, Cartes de dangers, 36). Cela étant, il doit être dûment tenu compte du principe de précaution (PLANAT, Cartes de dangers, 37), sachant que celui-ci gagne en importance dans le domaine de la protection contre les dangers naturels (Jungo, Précaution, 221).

29. La révision de l'OACE a ajouté à la let. c de l'al. 1 de l'art. 27 que les cantons élaborent des plans d'urgence en cas de sinistre et les tiennent également à jour.

 

Les relevés de l'état des eaux et de leur modification

 

30. Les cantons sont de surcroît tenus d'effectuer un relevé de l'état des eaux et de leur modification conformément à la let. d de l'art. 27 al. 1 OACE. Parfaitement claire, cette lettre ne requiert pas davantage de précisions.

 

Les répertoires des sinistres d'une certaine importance

 

31. Cette étude de base n'appelle guère, ou du moins plus de commentaires dans la mesure où, comme nous l'avons déjà vu plus haut, la révision a précisé la let. b et abrogé la let. e de l'art. 27 al. 1 OACE, les sinistres importants étant déjà répertoriés et analysés dans le cadre du cadastre des événements (OFEV, Adaptations d'ordonnances conventions-programmes 2016-2019, 3).

 

L'aménagement et l'exploitation des stations de mesure requises dans l'intérêt de la protection contre les crues

 

32. L'art. 27 al. 1 let. f OACE impose aux cantons d'aménager les stations de mesure requises dans l'intérêt de la protection contre les crues, puis d'en assurer l'exploitation. On retrouve une certaine analogie avec l'obligation posée par l'art. 26 al. 2 OACE, mais cette fois au niveau des cantons (voir commentaire ad art. 13 LACE N 9).

 

Autres études de base des cantons

 

32. Un tour d'horizon des différents documents publiés en la matière révèle encore l'existence de nombreuses autres études de base effectuées par les cantons telles que les cartes d'intensité. Ces dernières constituent des «produits intermédiaires importants pour établir les cartes des dangers. Elles indiquent par classe de probabilité (élevée, moyenne, faible, très faible) les intensités des processus dangereux auxquelles il faut s'attendre, telles la profondeur d'inondation et la vitesse d'écoulement en cas de crue … [Elles] servent aussi de base pour calculer les risques et pour élaborer les mesures de protection et les mesures d'urgence» (ARE/OFEG/OFEFP, Recommandation Aménagement 2005, 16). La liste de l'art. 27 al. 1 OACE n'est manifestement pas exhaustive.

 

2.             Compétences

 

34. L'art. 14 LACE se rapporte clairement aux cantons. Rien n'empêche cependant ces derniers de décider, en vertu de leur autonomie, de déléguer certaines compétences en matière de gestion des dangers naturels aux communes, et donc notamment la tâche d'effectuer les études de base. Une comparaison entre les droits cantonaux révèle des disparités.

35. Ainsi, par exemple dans le canton de Berne, la LAE BE à son art. 16 al. 1 prévoit que le service compétent de la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie élabore les études de base et les projets de conceptions en vertu desquelles les objectifs de la présente loi doivent être réalisés. Ledit service compétent, soit l'Office des ponts et chaussées, est tenu pour ce faire de collaborer avec tous les services cantonaux qu'intéresse l'aménagement des eaux dans la mesure où ils sont concernés (art. 9 al. 1 OAE BE) et de faire appel notamment aux communes concernées (al. 2). Plus généralement, les communes jouissent d'importantes compétences en matière de protection contre les dangers naturels, car le canton a jugé judicieux de laisser le soin aux autorités locales qui disposent de meilleures connaissances du territoire d'agir en cas de problèmes là où ces derniers surviennent, ce sur la base du principe de subsidiarité. Le canton apporte cependant son soutien quant à différents aspects. La Confédération prodigue également un soutien (Groupe de travail «dangers naturels» du canton de Berne, Dangers naturels BE, 8).

36. Le canton de Vaud connaît également dans ce domaine une importante délégation en faveur des communes (voir notamment art. 2h LPDP VD et art. 2 RLPDP VD) tout en endossant le rôle de «leader», en apportant son appui (Canton de Vaud, Acteurs et compétences) et en exerçant la surveillance (art. 3 al. 4 LPDP VD).

37. En droit fribourgeois, l'aménagement des cours d'eau est réglé dans la LCEaux FR. Selon l'art. 3 al. 1 let. e LCEaux FR, pour assurer une gestion coordonnée des eaux, l'Etat établit, conformément à LATeC FR, les études de base et plans sectoriels de la gestion des eaux portant sur l'aménagement et l'entretien des cours d'eau et des lacs (voir également art. 8 let. k ReLATeC FR en relation avec art. 16 LATeC FR). L'art. 45 LCEaux FR ajoute que le coût des études de base, au sens de l'art. 27 OACE, est à la charge de l'Etat (al. 1), donc du canton, tandis que le coût des travaux d'aménagement, de réfection et d'entretien est supporté par la commune concernée, celle-ci pouvant demander une participation aux tiers concernés (al. 2) et le coût des travaux prévus à l'art. 27 al. 3 et 4 LCEaux FR par ceux à qui en incombe l'exécution (al. 3). L'art. 3 al. 1 let. e LCEaux FR est concrétisé à l'art. 5 RCEaux FR qui notamment désigne le service compétent au niveau cantonal. Le service en question est habilité par ailleurs à déléguer l'exécution de certaines tâches à des tiers (voir art. 5 al. 7 RCEaux FR). En outre, un organe est institué aux fins de la coordination (voir art. 3 al. 1 let. a RCEaux FR). Notons enfin plus spécifiquement qu'une Commission des dangers naturels, dont l'une des tâches est la coordination des études de base, est instituée à l'art. 4 LATeC FR.

38. Enfin, à St-Gall, la compétence d'établir les études de base pour les dangers naturels géologiques revient au canton conformément à l'art. 12 al. 1, 1ère phrase WBG SG. L'al. 2 précise que les communes politiques doivent tenir compte desdites études dans l'aménagement local. En outre, le canton a besoin de la collaboration des communes politiques afin de pouvoir remplir son obligation de tenir les études de base à jour (voir al. 1, 2ème phrase; Botschaft WBG SG 2008, 23). La WBV SG octroie une compétence générale en faveur du Tiefbauamt, sauf disposition contraire de la législation cantonale sur l'aménagement des cours d'eau (voir art. 2). L'art. 11 al. 1 let. b WBV SG prévoit par ailleurs que les études de base établies dans le cadre de projets d'aménagement des cours d'eau doivent être mises gratuitement à la disposition de la Naturgefahrenkommission cantonale. Certains cours d'eau (Rhin et Linth) font enfin l'objet d'une réglementation spécifique, laquelle renvoie chaque fois subsidiairement à la WBG SG et à son ordonnance d'exécution.

39. A titre tant informatif que comparatif, nous renvoyons à l'étude préliminaire «Cadre juridique des cartes de dangers» (PLANAT, Cartes de dangers, 28 s.), qui procure des résumés de la situation régnant en 2004 en ce qui concerne les compétences en matière de cartes des dangers.

 

 

Zusammenfassung

Art. 14 WBG beauftragt die Kantone weitere Erhebungen durchzuführen, welche für den Vollzug des Gesetzes erforderlich sind. Die Erhebung von Grundlagen durch die Kantone ist für den Vollzug des WBG im Hinblick auf den Hochwasserschutz ebenso bedeutend wie diejenigen des Bundes. Die Kantone müssen die Ergebnisse den Bundesstellen mitteilen. Diese «weiteren Erhebungen» bestehen hauptsächlich in planungsrechtlichen Massnahmen, dazu ge hören aber auch Inventare von Werken und Anlagen mit Bedeutung für den Hochwasserschutz, die Erfassung des Zustands der Gewässer und künstliche Veränderungen, Gefahrenkataster, Gefahrenkarten, Schadensregister und das Einrichten für die im Interesse des Hochwasserschutzes erforderlichen Messstellen ein und betreiben diese (Art. 27 WBV). Die Inventare von Werken und Anlagen mit Bedeutung für den Hochwasserschutz sind Grundlage für die Erarbeitung der Gefahrenkarten. Gefahrenkataster sind systematische, strukturierte und interpretierbare Inventare von vergangegen natürlichen Schadensereignissen, die regelmässig nachgeführt werden. Die wichtigsten Grundlagen der Kantone sind die Gefahrenkarten. Unter dem Begriff «Gefahrenkarte» versteht man eine Karte, die auf Basis von wissenschaftlichen Kriterien geschaffen wurde und die in einem definierten Gebiet die Art der Gefahr, den Gefährdungsgrad und die mögliche räumliche Ausdehnung der Gefahrenprozesse aufzeigt. Adressaten von Art. 14 WBG sind klarerweise die Kantone, welche jedoch aufgrund ihrer Autonomie entscheiden können, ob und welche Kompetenzen sie den Gemeinden zuweisen. Ein Vergleich des kantonalen Rechts zeigt, dass die Kantone diesbezüglich unterschiedlich vorgehen.

 

 

Bibliographie: Beeler Urs R., Planerischer Schutz vor Naturgefahren, in: Sicherheit & Recht 2008, 33 ss (cit. Planerischer Schutz); Jungo Fabia, Le principe de précaution en droit de l'environnement suisse – avec des perspectives de droit international et de droit européen, th. Lausanne 2011/2012 (cit. Précaution); Waldmann Bernhard, Entschädigung aus materieller Enteignung für raumplanerische Nutzungsbeschränkungen zum Schutz vor Naturgefahren?, in: Sicherheit & Recht 2009, 159 ss (cit. Entschädigung).

 

 

Travaux préparatoires et sources juridiques officielles: Office fédéral de l'économie des eaux (OFEE)/Office fédéral de l'Aménagement du territoire (OFAT)/Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) (édit.) (rédigé par Loat Roberto/Petrascheck Armin), Recommandations 1997, Prise en compte des dangers dus aux crues dans le cadre des activités de l'aménagement du territoire, Bienne 1997 (cit. Recommandations Aménagement 1997); Office Fédéral des eaux et de la géologie (OFEG) (édit.), Protection contre les crues des cours d'eau, Directives de l'OFEG, L'environnement pratique no 7515, Bienne 2001 (cit. Directives Protection); Plate-forme nationale «Dangers naturels» (PLANAT) (édit.) (rédigé par Lüthi Rolf), Cadre juridique des cartes de dangers, in: Série PLANAT 5/2004, 1 ss (cit. Cartes de dangers); Office fédéral du développement territorial (ARE)/Office fédéral des eaux et de la géologie (OFEG)/Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), Recommandation – Aménagement du territoire et dangers naturels, Berne 2005 (cit. Recommandation Aménagement 2005); Office fédéral de l'environnement (OFEV) (édit.), ProtectMe – Cadastre des ouvrages de protection, 28.2.2008 (cit. ProtectMe); Kantonsrat St. Gallen, Wasserbaugesetz SG – Botschaft und Entwurf der Regierung vom 22. April / 14. Mai 2008, in: Amtsblatt des Kantons St. Gallen Nr. 24/
9.6.2008, 2175 ss (cit. Botschaft WBG SG 2008); Message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 959 ss (cit. Message révision LAT 2010); Bundesamt für Umwelt (BAFU) (Hrsg.) (rédigé par Hepperle Erwin), Rechtliche Verankerung des integralen Risikomanagements beim Schutz vor Naturgefahren, Rechtsgutachten, Umwelt-Wissen Nr. 1117, Berne 2011 (cit. Risikomanagement); Département de l'intérieur et de la mobilité GE (DIM GE), Direction générale de l'eau, Service de l'écologie de l'eau (SECOE GE), Gestion des dangers naturels – Risques liés aux crues – L'essentiel en bref, Aïre 2011 (cit. Gestion des dangers naturels GE); Groupe de travail «dangers naturels» du canton de Berne (édit.), Attention, dangers naturels! – Responsabilité du canton et des communes en matière de dangers naturels, 3ème éd., Berne 2013 (cit. Dangers naturels BE); Office Fédéral de l'environnement (OFEV) (édit.), Adaptations d'ordonnances dans le domaine de l'environnement liées en particulier au développement des conventions-programmes pour la période allant de 2016 à 2019, 4.12.2013 <http://www.admin.ch/ch/f/
gg/pc/documents/2556/O_Domaine-de-l-environnement_Rapport-expl_fr.pdf>, 4.12.2013 (cit. Adaptations d'ordonnances conventions-programmes 2016–2019); Office fédéral de l'environnement (OFEV) (édit.), Cadastre des événements naturels – StorMe, 16.1.2014 (cit. StorMe); Office fédéral de l'environnement (OFEV) (édit.), Travaux législatifs OFEV 2014–2019, <http://www.bafu.admin.ch/
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lang=fr&msg-id=58064>, 24.7.2015 (cit. Cartes en ligne); Canton de Vaud, Dangers naturels, Acteurs et compétences, 24.7.2015, <http://www.vd.ch/themes/territoire/dangers-naturels/acteurs-et-com
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