Befehle des Menübands überspringen
Zum Hauptinhalt wechseln

Art. 16 WBG - Art. 16 LACE

​Sutter Patrick​ 

 

 

​Rechtsschutz

Der Rechtsschutz richtet sich nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.

Voies de droit

Les voies de droit sont régies par les dispositions générales de la procédure fédérale.

Protezione giuridica

La protezione giuridica è retta dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.

 

 

Inhaltsübersicht

Entstehungsgeschichte​1
II. ​Kommentierung5
A.Der «Rechtsschutz»5
B.​Zwingende Zuständigkeitsordnung im Verwaltungsverfahrensrecht11
C.​Zuständigkeitsordnung Bundesbehörden / kantonale Behörden und anwendbares Verfahrensrecht         14

 

 

 

I.              Entstehungsgeschichte

 

 

1. Die im Entwurf des Bundesrates noch als Art. 18 WBG fungierende Bestimmung zum Rechtsschutz lautete: «Die Bundesgesetze über das Verwaltungsverfahren und über die Organisation der Bundesrechtspflege sind anwendbar» (Botschaft Neuverteilung der Aufgaben 1988, 1429). Die Botschaft erläuterte diese Bestimmung mit einem einzigen Satz: «Der Hinweis auf das Verfahrensrecht des Bundes ist üblich» (Botschaft Neuverteilung der Aufgaben 1988, 1391).

2. Mit diesem etwas lapidaren Satz wollte der Bundesrat vermutlich zum Ausdruck bringen, dass der Hinweis üblich, aber ohnehin nur deklaratorischer Natur sei, weil sich der Geltungsbereich des VwVG und des OG ohnehin aus jenen Verfahrensgesetzen selbst ergibt (vgl. hierzu N 8 ff.).

3. Mit der Totalrevision der Bundesrechtspflege und insb. der Errichtung des Bundesverwaltungsgerichts (als zentrale richterliche Vorinstanz des Bundesgerichts, vgl. etwa Botschaft Bundesrechtspflege 2001, 4226 f., m.w.H.) wurde in einer explizit nur als «redaktionelle Anpassung» (Botschaft Bundesrechtspflege 2001, 4447) bezeichneten Teilrevision dieser Art. 16 WBG in die heutige Fassung gebracht, die am 1. Januar 2007 in Kraft trat.

4. Wortgleiche Formulierungen fanden mit der Totalrevision der Bundesrechtspflege Eingang in zahlreiche andere Spezialgesetze des öffentlichen Rechts (vgl. dazu z.B. Aemisegger, Beschwerdegang, 140–142).

 

 

II.           Kommentierung

 

 

A.           Der «Rechtsschutz»

 

5. Anders als Art. 67 GSchG, welcher für das «Beschwerdeverfahren» auf die allgemeinen Bestimmungen des Bundesrechts verweist, ist Art. 16 WBG weiter gefasst, indem dies schlechthin für den «Rechtsschutz» gilt.

6. Im Verwaltungsverfahren ist das nichtstreitige vom streitigen Verwaltungsverfahren zu unterscheiden, wobei das nichtstreitige Verfahren auf den Erlass einer Verfügung durch die zuständige Verwaltungsbehörde ausgerichtet ist («Verwaltungsrecht ist Verfügungsrecht», Müller, Kommentar VwVG, Art. 5 N 1; vgl. deshalb infolge dessen das eigentliche «Jagdmachen auf Verfügungen», Giacomini, Jagdmachen, 237 ff.; vgl. zur Möglichkeit, im Falle von verfügungsfreiem Handeln der Verwaltung den Erlass einer Verfügung zu verlangen, sofern ein schutzwürdiges Interesse besteht, z.B. Art. 25a VwVG; dazu Weber-Dürler, Kommentar VwVG, Art. 25a N 1 ff., sowie – den Begriff des «Berührtseins in Rechten und Pflichten» noch weiter fassend im Fall AKW Mühleberg – BGE 140 II 315, E. 4.). Diese Verfügung bildet dann wiederum den möglichen Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens (Art. 44 VwVG: «Die Verfügung unterliegt der Beschwerde»). Deshalb auch hier der Ausspruch: «Ohne Verfügung kein Rechtsschutz» (Müller, Kommentar VwVG, Art. 44 N 1, was aber mit Blick auf die Praxis etwas zu relativieren ist, wie er in N 3 zeigt). Zu den Beschwerdeverfahren gehören auch die Rechtsverweigerungs‑ und die Rechtsverzögerungsbeschwerde über das Ob und Wann des behördlichen Handelns (Müller, Kommentar VwVG, Art. 46a N 3). Abhängig von einer spezialgesetzlichen Grundlage kann als nicht devolutives Rechtsmittel (an die Instanz, die im nichtstreitigen Verfahren die Verfügung erlässt) die Einsprache ergriffen werden, bevor dann das Beschwerdeverfahren Anwendung findet (wobei dieses Einspracheverfahren nicht einfach übersprungen werden kann, vgl. auch Art. 32 Abs. 2 Bst. a VGG). Vom Beschwerdeverfahren zu unterscheiden sind sodann die Klageverfahren im Verwaltungsrecht, die vor allem für Klagen aus öffentlich-rechtlichen Verträgen gestützt auf die jeweilige Verwaltungsrechtspflegegesetzgebung praktische Bedeutung haben (vgl. aber die detaillierten Listen z.B. in Art. 35 VGG für direkte Klagen ans Bundesverwaltungsgericht sowie als Beispiel aus dem kantonalen Recht in § 67 VRP SZ). Nicht zu den Rechtsmitteln gehören sodann die Rechtsbehelfe, die im Unterschied zu Rechtsmitteln keinen Rechtsschutzanspruch vermitteln. Das Wiedererwägungsgesuch richtet sich an die verfügende Instanz, die Aufsichtsbeschwerde an die der verfügenden Instanz hierarchisch übergeordnete Instanz (vgl. anstelle vieler Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren, 239 ff.).

7. Der «Rechtsschutz» gemäss Art. 16 WBG umfasst also alle Formen des streitigen Verwaltungsverfahrens, während das «Beschwerdeverfahren» gemäss Art. 67 GSchG zumindest dem Wortlaut nach nur die Verfahren zur Anfechtung von Verfügungen abdeckt (vgl. Komm. zu Art. 67 GSchG).

8. Der Rechtsschutz in einer Angelegenheit im Zuständigkeitsbereich einer vom Geltungsbereich des VwVG erfassten Behörde (Art. 14 VwVG; vgl. dazu im Detail Tschannen, Kommentar VwVG, Art. 1 N 1 ff., und Mayhall, Praxiskommentar VwVG, Art. 1 N 1 ff.) führt gemäss Art. 47 VwVG in der Regel ans Bundesverwaltungsgericht nach Art. 31 ff. VGG (vgl. Kiener, Kommentar VwVG, Art. 47 N 1 ff.; Müller, Kommentar VwVG, Art. 44 N 4) und weiter ans Bundesgericht nach Art. 82 Bst. a BGG und Art. 86 Abs. 1 Bst. a BGG (vgl. im Detail Waldmann, BSK BGG, Art. 82 N 10; Tophinke, BSK BGG, Art. 86 N 4 ff.).

9. In Bezug auf diesen kantonalen Rechtsschutz ist hervorzuheben, dass Verfügungen letzter kantonaler Instanzen im Regelfall an das Bundesgericht führen (vgl. die Ausnahmen gemäss Art. 33 Bst. i VGG bei Tophinke, BSK BGG, Art. 86 N 11, die an das Bundesverwaltungsgericht weiterzuziehen sind), weshalb zur Gewährleistung dieses Rechtswegs an das Bundesgericht der Bundesgesetzgeber im BGG die kantonale Kompetenz, Ausnahmen vom Rechtsweg vorzusehen (welche nach Art. 29a BV bereits nur geringfügig ist, vgl. Kley, St. Galler Kommentar, Art. 29a N 20 f.), weiter beschränkte und nur in Art. 86 Abs. 3 BGG und Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG explizt davon befreite, eine kantonale richterliche Vorinstanz zu bezeichnen (vgl. auch Art. 87 Abs. 1 BGG bezüglich der abstrakten Kontrolle kantonaler Erlasse, die aber von der verfassungsrechtlichen Rechtsweggarantie gar nicht erfasst wird). Zudem finden sich in Art. 110–112 BGG Mindestvorschriften an das Verfahren vor der letzten kantonalen Instanz; ebenso in Art. 1 Abs. 3 VwVG (zu letzterer Bestimmung N 16; vgl. für eine umfassende Darstellung von völkerrechtlichen, verfassungsrechtlichen und sonstigen bundesrechtlichen Normen, die auf die kantonalen Verwaltungsverfahrensordnungen durchgreifen, Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren, 20 ff., insb. 36 ff., Kiener/Rütsche/Kuhn, Verfahrensrecht, N 45 ff., insb. N 69 ff., sowie auch Thurnherr, Verfahrensgrundrechte, 163 ff.).

10. Mit der Einheitsbeschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, die seit der Totalrevision der Bundesrechtspflege gestützt auf Art. 82 ff. BGG zu erheben ist, ist die Komplexität in der Frage des Rechtsschutzes gegen kantonale Entscheide vor Bundesgericht, die noch im Anwendungsbereich des OG bestanden hatte (anstelle vieler BGer 1A.3/2003 und 1P.35/2003 vom 6. August 2003, E. 1.1; Aemisegger, Beschwerdegang, 107), massiv reduziert worden. Insbesondere ist die Unterscheidung, ob die angefochtene Verfügung gestützt auf Bundesrecht oder auf kantonales Recht erging, nicht mehr relevant. Doch auch weiterhin dürfte es ein Gebot der Sorgfalt sein, zugleich eine subsidiäre Verfassungsbeschwerde zu erheben (die gemäss Art. 113 BGG vom Bundesgericht zu beurteilen ist, soweit gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen keine Beschwerde nach den Art. 72–89 BGG zulässig ist).

 

B.            Zwingende Zuständigkeitsordnung im Verwaltungsverfahrensrecht

 

11. Die Zuständigkeitsordnung im Verwaltungsverfahrensrecht ist sowohl bezüglich sachlicher als auch örtlicher Zuständigkeit zwingender Natur. Eine Derogation (z.B. im Einverständnis zwischen Behörde und Partei oder zwischen den Parteien oder gar eine Einlassung) ist nicht zulässig (Art. 7 Abs. 2 VwVG; Daum, Kommentar VwVG, Art. 7 N 23 ff.; Kiener/Rütsche/Kuhn, Verfahrensrecht, N 480 ff.), es sei denn, es bestehe, wie in Art. 69 EntG, eine spezialgesetzliche Grundlage hierfür (vgl. auch Daum, Kommentar VwVG, Art. 7 N 30, m.w.H.).

12. Folglich hat jede Behörde von Amtes wegen zu Beginn des Verfahrens ihre Zuständigkeit zu prüfen (Art. 7 VwVG), wobei eine einmal begründete Zuständigkeit bis zum Erlass einer Verfügung bestehen bleibt (Kiener/Rütsche/Kuhn, Verfahrensrecht, N 485 f.). Die unzuständige Behörde erlässt eine Nichteintretensverfügung (Art. 9 Abs. 2 VwVG) und überweist das Gesuch an die zuständige Behörde (Art. 8 Abs. 1 VwVG), gegebenenfalls leitet sie aber vorerst auch nur einen Meinungsaustausch mit der allenfalls zuständigen anderen Behörde ein (Art. 8 Abs. 2 VwVG).

13. Bei negativen oder positiven Zuständigkeitskonflikten zwischen Bundesbehörden entscheidet im Regelfall deren gemeinsame Aufsichtsbehörde oder bei deren Fehlen der Bundesrat (vgl. aber im Detail zu Art. 9 Abs. 3 VwVG Daum, Kommentar VwVG, Art. 9 N 9 ff.). Zuständigkeitskonflikte zwischen Bundesbehörden und kantonalen Behörden, die sich durch den Meinungsaustausch nicht lösen lassen, sind demgegenüber gestützt auf Art. 120 Abs. 1 Bst. a BGG klageweise dem Bundesgericht zu unterbreiten (Daum, Kommentar VwVG, Art. 9 N 15; Waldmann, BSK BGG, Art. 120 N 10 ff.) und werden von diesem im Klageverfahren nach dem BZP beurteilt (Art. 120 Abs. 3 BGG; dazu Waldmann, BSK BGG, Art. 120 N 27 ff.). Solche bundesstaatlichen Kompetenzkonflikte sind nicht zu verwechseln mit Streitigkeiten über die Abgrenzung von Erlassen und der darin geordneten Vollzugszuständigkeiten von Bund und Kantonen (vgl. Waldmann, BSK BGG, Art. 120 N 10).

 

C.           Zuständigkeitsordnung Bundesbehörden/kantonale Behörden und anwendbares Verfahrensrecht

 

14. Aus der zwingenden Natur der Zuständigkeitsordnung im Verwaltungsverfahrensrecht einerseits und den vorstehend zitierten Grundsätzen «Verwaltungsrecht ist Verfügungsrecht» und «Ohne Verfügung kein Rechtsschutz» andererseits ergibt sich, dass sich mit der von Amtes wegen zu prüfenden Zuständigkeit zu Beginn des Verfahrens nicht nur die verfügende oder sonstwie verfügungsfrei handelnde bzw. nicht-handelnde Behörde, sondern zugleich auch das anwendbare Verfahrensrecht zur Erlangung von Rechtsschutz ergibt.

15. Denn kantonale verfügende Behörden folgen auch beim Erlass von Verfügungen, mit welchen sie Bundesrecht vollziehen, ihren kantonalen Verfahrensordnungen (Tschannen, Kommentar VwVG, Art. 1 N 25). Sie sind insb. keine «andere[n] Instanzen oder Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung», für die gemäss Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG das VwVG zur Anwendung gelangt, «soweit sie in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen». Aus dem VwVG ist einzig Art. 1 Abs. 3 VwVG für Verfügungen letzter kantonaler Instanzen massgeblich (Tschannen, Kommentar VwVG, Art. 1 N 22).

16. Jener Art. 1 Abs. 3 VwVG erklärt die Art. 34–38 und 61 Abs. 2 und 3 (Eröffnung, Begründung, Rechtsmittelbelehrung) sowie 55 Abs. 2 und 4 (aufschiebende Wirkung) VwVG für die Verfahren letzter kantonaler Instanzen, die gestützt auf öffentliches Recht des Bundes nicht endgültig verfügen, für anwendbar. Dies ist, wie vorstehend in N 9 erwähnt, ein den Art. 110–112 BGG vergleichbarer Mindeststandard zur Gewährleistung des Rechtsschutzes auf der nächsten Instanz des Bundes; wären gewisse Verfahrensbestimmungen vor der letzten kantonalen Instanz restriktiver als vor der nächsten Instanz des Bundes, würde der bundesrechtlich vorgesehene Rechtsmittelweg durch kantonales Recht beschränkt (vgl. neben den schon unter N 9 Zitierten auch Tschannen, Kommentar VwVG, Art. 1 N 25 ff.).

17. Ansonsten aber – also abgesehen von solchen bundesrechtlichen Vorgriffen auf die letzte kantonale Instanz – ist die Aussage von Art. 16 WBG, dass sich der Rechtsschutz nach den allgemeinen Bestimmungen der Bundesrechtspflege richte, für kantonale Verfahren bis und mit der letzten kantonalen Instanz nicht korrekt bzw. diese Bestimmung kann sich nicht auf diese Verfahren beziehen. Art. 16 WBG beabsichtigt auch nicht eine spezialgesetzliche Abweichung von den Grundsätzen nach Art. 1 VwVG. Die Botschaft Neuverteilung der Aufgaben 1988 bezeichnete es ja, wie in N 1 aufgezeigt, nur als «üblich», dass man einen solchen «Hinweis» in das Gesetz aufnehme, und die Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege sprach, wie in N 3 aufgezeigt, diesbezüglich von einer blossen redaktionellen Anpassung.

18. Vielmehr bezieht sich Art. 16 WBG nur auf die Fälle, in welchen die Bundesrechtspflege eben gemäss dem entsprechenden Gesetz anwendbar ist, ausgehend von Art. 1 VwVG. Damit geht es also vor allem um Fälle, in welchen finanzielle Abgeltungen des Bundes gegenüber den Kantonen im Sinne von Art. 6 ff. WBG in Frage stehen.

19. Für globale Abgeltungen werden nach Art. 4 ff. WBV Programmvereinbarungen i.S.v. Art. 16 Abs. 3 und Art. 20a SuG zwischen dem Bund (handelnd durch das BAFU) und dem gesuchstellenden Kanton abgeschlossen. Für den Rechtsschutz hält Art. 19 Abs. 2 SuG fest: «Nach den Vertragsverhandlungen stellt die Behörde dem Gesuchsteller einen befristeten Antrag, dessen Inhalt sich nach Artikel 17 oder 20a richtet. Bezieht sich der Antrag auf eine Programmvereinbarung und berührt er die Interessen von Gemeinden, so unterbreitet der Kanton ihn diesen Gemeinden zur Stellungnahme». Da dieses Ergebnis der Vertragsverhandlungen wiederum angefochten werden können muss, sieht Art. 19 Abs. 3 SuG vor: «Die Behörde eröffnet den Antrag auch den beschwerdeberechtigten Dritten. Diese sowie der Gesuchsteller können innert 30 Tagen eine anfechtbare Verfügung verlangen». Gegen diese Verfügung steht der Beschwerdeweg ans Bundesverwaltungsgericht offen (hierzu im Detail Wiget, Programmvereinbarung, 224 ff.).

20. In den Fällen, in welchen das BAFU als verfügende Behörde im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. a VwVG über ein entsprechendes Gesuch des Kantons um Abgeltung im Einzelfall (Art. 9 ff. WBV) zu entscheiden hat, sind diese Verfügungen ebenfalls mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht anfechtbar.

21. Da es sich hierbei um Subventionen des Bundes an die gesuchstellenden Kantone handelt, stellt sich die Frage, ob gegen solche Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts der Gang ans Bundesgericht offensteht, denn Art. 83 Bst. k BGG listet unter den Ausnahmen von der Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten «Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht». In BGer 2C_461/2011 vom 9. November 2011, E. 1., wurde die Zulässigkeit der Beschwerde ans Bundesgericht für die im Einzelfall (Art. 9 ff. WBV) beantragte Unterstützung bejaht: «Der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. k BGG ist nicht erfüllt, da Art. 6 und Art. 9 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über den Wasserbau (WBG, SR 721.100) in Verbindung mit Art. 1 ff. der Verordnung über den Wasserbau vom 2. November 1994 (WBV, SR 721.100.1) genügend konkret umschreiben, unter welchen Bedingungen die im Einzelfall beantragte Unterstützung zu gewähren ist, ohne dass es im Ermessen der gesetzesanwendenden Behörde liegt, ob sie diesen Beitrag gewähren will oder nicht (vgl. BGer 2C_449/2009 vom 21. Januar 2010, E. 1.1; 2C.762/2008 vom 8. Mai 2009, E. 1.1). Daran ändert auch nichts, dass die Abgeltungen gemäss Art. 6 Abs. 1 und Art. 10 WBG nur im Rahmen der bewilligten Kredite gewährt werden (BGer 2A.529/2005 vom 20. April 2006, E. 1; 2A.95/2004 vom 18. Februar 2004, E. 2.1). Der Entscheid kann daher mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden». Bezüglich globaler Abgeltungen hat das Bundesgericht über die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Lichte von Art. 83 Bst. k BGG gegen die nach Abschluss der Vertragsverhandlungen zu beantragende Verfügung (i.S.v. Art. 19 Abs. 3 SuG) noch nicht entschieden, und die Lehre legt sich auch nicht fest (wobei subsidiär die Möglichkeit einer Klage nach Art. 120 BGG diskutiert wird; zur Diskussion Wiget, Programmvereinbarung, 233 ff.).

22. In allen anderen Fällen dürften Streitsachen ihren Ursprung in Massnahmen der Kantone (und ihren planungs‑ und baurechtlichen Verfahren) haben, die sich deshalb nach den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Kantone richten und deren Rechtsmittelweg bis zur letzten kantonalen Instanz ebenfalls durch kantonales Recht bestimmt wird (abgesehen von den dargelegten Vorgriffen des Bundesrechts auf das Verfahren vor der letzten kantonalen Instanz). Die «allgemeinen Bestimmungen der Bundesrechtspflege», auf welche Art. 16 WBG verweist, kommen also erst bei der Anfechtung dieser Verfügung der letzten kantonalen Instanz zur Anwendung (insb. Art. 82 ff. BGG). Doch dies alles ergibt sich schon aus dem BGG, auch ohne Erwähnung im WBG.

23. Der Befund einer bloss deklaratorischen Wirkung von Art. 16 WBG in vorstehender N 2 bewahrheitet sich also; diese Bestimmung ändert bezüglich des Rechtsschutzes nichts an der zwingenden Zuständigkeitsordnung und damit an der entsprechenden Anwendbarkeit der allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetze von Bund und Kantonen.

24. Soweit das Enteignungsgesetz des Bundes (EntG) im Enteignungsverfahren nach Art. 17 WBG Anwendung findet, ist zudem zu beachten, dass darin spezifische Verfahrenbestimmungen enthalten sind und das VwVG nur z.T. subsidiär Anwendung findet (vgl. hierzu auch Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren, 659 ff.).

 

 

Résumé

L'art. 16 LACE a une portée plus large que l'art. 67 LEaux. Le terme «voies de droit» inclut toutes les formes de la procédure administrative litigieuse. La procédure de recours selon l'art. 67 LEaux se limite quant à elle, à la procédure pour le recours contre les décisions.

Les voies de droit dans une cause relevant de la compétence des autorités entrant dans le champ d'application de la PA, conduisent en principe au TAF (art. 31 LTAF) puis au TF.

La répartition des compétences prévue par le droit de la procédure administrative est impérative que ce soit pour la compétence matérielle ou celle territoriale.

L'art. 16 LACE vise seulement les cas où la procédure fédérale s'applique en vertu de la la PA sur la base de l'art. 1 PA: Il s'agit ainsi principalement de cas, où les indemnités financières de la Confédération contre les cantons au sens de l'art. 6 ss LACE sont en cause.

 

 

Literatur: Aemisegger Heinz, Der Beschwerdegang in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Ehrenzeller Bernhard/Schweizer Rainer J. (Hrsg.), Die Reorganisation der Bundesrechtspflege – Neuerungen und Auswirkungen in der Praxis, St. Gallen 2006, 103 ff. (zit. Beschwerdegang); Giacomini Sergio, Vom «Jagdmachen auf Verfügungen» – Ein Diskussionsbeitrag, in: ZBl 94 (1993), 237 ff. (zit. Jagdmachen); Kiener Regina/Rütsche Bernhard/Kuhn Mathias, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012 (zit. Verfahrensrecht); Thurnherr Daniela, Verfahrensgrundrechte und Verwaltungshandeln – die verfassungsrechtlichen Mindestgarantien prozeduraler Gerechtigkeit unter den Bedingungen der Diversität administrativer Handlungsmodalitäten, Habil. Basel 2012 (zit. Verfahrensgrundrechte).