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Art. 9 WBG - Art. 9 LACE

​Brahier Jean-Michel | Di Cicco Domenico

 

 

​Conditions d'allocation des contributions

1         Les contributions ne sont accordées que pour des mesures qui s'inscrivent dans une planification rationnelle, qui répondent aux exigences légales et qui présentent un bon rapport entre les coûts et l'utilité.

2         Le Conseil fédéral règle les conditions et édicte des dispositions concernant notamment le montant des contributions et les dépenses imputables.

Voraussetzungen der Beiträge

1         Beiträge werden nur gewährt für Massnahmen, die auf einer zweckmässigen Planung beruhen, die gesetzlichen Anforderungen erfüllen und ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweisen.

2             Der Bundesrat regelt die Voraussetzungen im Einzelnen und erlässt Vorschriften namentlich über die Höhe der Beiträge und die anrechenbaren Kosten.

Condizioni per la concessione dei contributi

1         I contributi sono accordati solo per provvedimenti che si basano su un'adeguata pianificazione, adempiono le condizioni legali e presentano un buon rapporto costi-utilità.

2         Il Consiglio federale disciplina dettagliatamente le condizioni ed emana prescrizioni, segnatamente sull'ammontare dei contributi e sulle spese computabili.

 

Table des matières

Historique1
A. ​Texte entré en vigueur le 1er janvier 19931
B.​Révision du 18 mars 1994, entrée en vigueur le 1er août 19943
C.Révision du 6 octobre 2006, entrée en vigueur le 1er janvier 20088
​II. ​Remarques générales14
III. ​Commentaire17
A.​Conditions d'octroi des contributions fédérales (al. 1)17
B.​Montant des contributions fédérales (al. 2)26
​1.Historique26
2.​Montant des indemnités de la Confédération affectées à l'offre de base35
3.Montant des indemnités de la Confédération affectées aux données de base sur les dangers 44
​4.​​Montant des indemnités de la Confédération affectées aux projets individuels47
​5.​​Diminution des montants alloués87
​C.Dispositions du Conseil fédéral (al. 2)82

 

 

 

I.               Historique

 

 

A.           Texte entré en vigueur le 1er janvier 1993

 

1. Dans sa première version (entrée en vigueur le 1er janvier 1993), l'ancien art. 9 LACE n'était pas seulement consacré aux conditions d'allocation des contributions, mais aussi aux montants des indemnités et des aides fédérales. Il avait la teneur suivante (RO 1993 234, 236):

Conditions d'allocation et montant des indemnités et des aides financières

1     Les indemnités et aides financières sont modulées selon la capacité financière des cantons et s'élèvent au maximum à:

a.   80 pour cent des dépenses imputables dans les cas visés à l'art. 6, alinéa 1er, lettre b;

b.   45 pour cent dans les cas ordinaires.

2     Les indemnités et aides financières inférieures à 50 000 francs ne sont généralement pas allouées.

3     Lorsque des mesures extraordinaires de protection contre les crues, par exemple à la suite d'intempéries, représentent une charge considérable pour un canton par rapport à sa capacité financière, la Confédération peut exceptionnellement accorder un montant supplémentaire. Ce dernier s'élève au maximum à 20 pour cent des dépenses imputables.

2. Depuis lors, cette disposition a subi deux importantes modifications, exposées ci-après (voir N 3 ss et 8 ss).

 

B.            Révision du 18 mars 1994, entrée en vigueur le 1er août 1994

 

3. Suite aux décisions d'assainir les finances fédérales, prises au début des années 90 (cf. FF 1992 III 341 ss; FF 1993 IV 301 ss), les valeurs-seuils et les pourcentages de participation inscrits à l'ancien art. 9 LACE ont été modifiés, en vue de procéder à des économies budgétaires.

4. A l'origine, la valeur-seuil inscrite à l'ancien art. 9 al. 2 LACE était arrêtée à 50'000 francs; ce seuil permettait d'éviter l'allocation de subventions mineures (Message répartition des tâches 1988, 1352). Le message accompagnant la loi précisait toutefois que cette règle ne devait pas être appliquée trop restrictivement, afin de prendre en considération les cantons et communes à faible capacité financière (Message répartition des tâches 1988, 1352).

5. Lors de la réforme législative susmentionnée, issue de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur les mesures d'assainissement 1993, le Parlement a décidé d'élever cette valeur-seuil à 100'000 CHF (RO 1994 1634, 1639). Cette modification est entrée en vigueur le 1er août 1994, soit un peu plus d'un an et demi après l'entrée en vigueur de la LACE. La nouvelle teneur de l'art. 9 al. 2 LACE était ainsi la suivante:

2     Les indemnités et aides financières inférieures à 100 000 francs ne sont généralement pas allouées.

6. Le doublement du montant fixé à l'ancien art. 9 al. 2 LACE s'inscrivait ainsi dans le cadre des mesures d'assainissement des finances fédérales (FF 1993 IV 301 ss). Selon le Conseil fédéral, le relèvement à 100'000 CHF de la limite inférieure pour l'octroi d'indemnités et d'aides financières devait permettre de diminuer nettement les demandes de subventionnement adressées à la Confédération pour des projets de moindre envergure (FF 1993 IV 301, 324). De cette manière, l'aide fédérale allait pouvoir être concentrée plus fortement sur les importants projets de protection contre les inondations, permettant ainsi de réaliser une économie annuelle d'environ 2 mio. CHF (FF 1993 IV 301, 324).

7. Dans le cadre de l'assainissement des finances fédérales, l'ancien art. 9 al. 1 let. a LACE a également été modifié (RO 1994 1634, 1639). En effet, sur proposition du Conseil fédéral (FF 1993 IV 301, 324), l'Assemblée fédérale a décidé de réduire à 70 % le taux de subventionnement (participation financière) de la Confédération pour l'élaboration de cadastres et des cartes des dangers, de l'aménagement et de l'exploitation de stations de mesures ainsi que de la mise sur pied de services d'alerte visant à assurer la sécurité des agglomérations et des voies de communication. Elle visait d'une part, à harmoniser le taux de subventionnement de la LACE avec celui inscrit dans la LFo et, d'autre part, de permettre à la Confédération d'économiser près de 0,5 million par an (FF 1993 IV 301, 324). La nouvelle teneur de l'art. 9 al. 1 let. a LACE était ainsi la suivante:

a.   70 % des dépenses imputables dans les cas visés à l'art. 6, al. 1, let. b;

 

C.           Révision du 6 octobre 2006, entrée en vigueur le 1er janvier 2008

 

8. L'art. 9 LACE a été profondément modifié par la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur la réforme de la péréquation financière et la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), révision entrée en vigueur le 1er janvier 2008 (RO 2007 5779, 5818; FF 2005 5641 ss).

9. Le nouvel art. 9 al. 1 LACE a repris quasiment tel quel le contenu normatif de l'ancien art. 6 al. 2 LACE, relatif aux critères d'indemnisation. En effet, à l'origine, l'ancien art. 6 al. 2 LACE, dans sa version entrée en vigueur le 1er janvier 1993, prévoyait que les indemnités n'étaient accordées que si les travaux prévus entraient dans le cadre d'une planification rationnelle et répondaient aux exigences légales.

10. Désormais, l'art. 9 al. 1 LACE a la teneur suivante (version actuelle):

1     Les contributions ne sont accordées que pour des mesures qui s'inscrivent dans une planification rationnelle, qui répondent aux exigences légales et qui présentent un bon rapport entre les coûts et l'utilité.

11. Pour rappel, la teneur de l'ancien art. 6 al. 2 LACE était la suivante:

2     Les indemnités ne sont accordées que si les travaux prévus entrent dans le cadre d'une planification rationnelle et répondent aux exigences légales.

12. Désormais, le nouvel art. 9 al. 1 LACE précise, contrairement à l'ancien art. 6 al. 2 LACE, que les contributions doivent présenter un bon rapport entre les coûts des mesures et leur utilité. La nouvelle version de l'art. 9 al. 1 LACE consacre donc directement dans la loi au sens formel le critère du caractère économique de la mesure (FF 2005 5641, 5748).

13. Quant au nouvel art. 9 al. 2 LACE, il correspond à l'ancien art. 9 al. 5 LACE, dont la teneur a été rappelée ci-devant (voir N 5). Désormais, le Conseil fédéral est chargé de définir les critères servant à fixer le montant des contributions (FF 2005 5641, 5749). C'est pourquoi, la valeur-seuil (ancien art. 9 al. 2 LACE), les taux de participation (ancien art. 9 al. 1 et 3 LACE) et la procédure d'octroi des indemnités (ancien art. 9 al. 4 LACE) sont fixés dans la législation d'exécution (art. 2 OACE) et ne se trouvent plus dans la loi.

 

 

II.           Remarques générales

 

 

14. L'art. 9 al. 1 LACE règle les conditions d'octroi des contributions fédérales. Ces contributions sont d'une importance capitale en pratique, puisque les mesures dont les coûts ne sont pas couverts par l'octroi de subventions ne sont en principe jamais adoptées puis réalisées, qunad bien même elles ofriraient une protection efficace (OFEV, Naturgefaren, ch. 5.2.1). Ces conditions étant formulées en termes généraux dans la loi, elles sont concrétisées de manière plus détaillée dans la législation d'exécution (art. 1 ss OACE). Pour le Tribunal fédéral, l'art. 9 LACE et les art. 1 ss OACE décrivent avec suffisamment de précision les conditions auxquelles le soutien financier fédéral doit être accordé. Ils permettent ainsi de fonder directement une prétention juridique. La densité normative de ces dispositions légales est donc suffisante pour ne pas faire dépendre l'octroi d'une indemnité du libre pouvoir d'appréciation de l'autorité d'application et cela, même si les indemnités ne sont accordées que dans les limites des crédits alloués (TF 2C_461/2011 du 9 novembre 2011, consid. 1; cf. ég. TF 2C_449/2009 du 21 janvier 2010, consid. 1.1; TF 2C_762/2008 du 8 mai 2009, consid. 1.1).

15. Le canton doit toutefois faire preuve de prudence lorsqu'il finance des projets de protection contre les crues (au sens de l'art. 6 al. 1 LACE). En procédant à des dépenses de ce type, le canton prend le risque de ne pas se faire rembourser par la Confédération comme il l'aurait prévu, si cette dernière estime que les coûts cantonaux ne sont pas justifiés. Par exemple, un canton qui déciderait d'octroyer à tort une indemnité pour expropriation matérielle suite à une nouvelle planification d'une zone exposée aux crues ne pourrait pas inclure ces coûts dans les dépenses imputables susceptibles de bénéficier d'un subventionnement fédéral. Les coûts pouvant être évités par les cantons ne doivent effectivement pas être pris en compte par la Confédération (TF 2C_461/2011 du 9 novembre 2011, cons. 3.1).

16. A noter que l'OFEV a développé un «Modèle de répartition des coûts pour ouvrages de protection en vertu de la loi sur les forêts et de la loi sur l'aménagement des cours d'eau» (OFEV, Modèle OFEV). Il s'agit d'une communication adressée aux personnes demandant des subventions pour les ouvrages de protection en vertu de l'une ou l'autre de ces deux lois, lorsqu'il s'agit de régler la participation des offices fédéraux (OFEV en tant qu'autorité allouant les subventions, OFROU en tant que propriétaire d'ouvrage des routes nationales, OFT en tant que propriétaire d'ouvrages de l'infrastructure ferroviaire, armasuisse en tant que propriétaire d'ouvrages militaires) aux coûts des ouvrages de protection. Pour le détail sur le modèle de subventionnement pour ouvrages de protection LFo et LACE, il est renvoyé au texte même de la communication.

 

 

III.        Commentaire

 

 

A.           Conditions d'octroi des contributions fédérales (al. 1)

 

17. Pour faire l'objet d'une indemnité de la Confédération, l'art. 9 al. 1 LACE exige que la mesure respecte trois conditions, à savoir:

·       s'inscrire dans une planification rationnelle,

·       répondre aux exigences légales et

·       présenter un bon rapport entre les coûts et l'utilité.

18. Même si ces conditions sont formulées de manière générale, le TF a toutefois estimé que ces conditions sont suffisamment précises pour fonder directement une prétention pécuniaire (voir N 14 ss). De plus, il a jugé que les conditions fixées à l'art. 9 al. 1 LACE permettent à la Confédération de ne pas intervenir lorsque les coûts des mesures auraient été évitables (TF 2C_461/2011 du 9 novembre 2011, consid. 3.1; voir également commentaire ad art. 6 LACE N 55 ss).

19. Le Conseil fédéral, chargé de régler en détail les conditions d'allocation des contributions (art. 9 al. 2 LACE), a adopté l'art. 1 OACE dont la teneur est la suivante:

Des indemnités sont allouées lorsque:

a.   le canton participe aux mesures dans une proportion adéquate;

b.   les mesures sont requises par l'intérêt public et tiennent compte des intérêts publics relevant d'autres secteurs;

c.    les mesures ont été planifiées de façon rationnelle;

d.   les mesures répondent aux exigences techniques, économiques et écologiques;

e.   les autres conditions prévues par le droit fédéral sont remplies;

f.    l'entretien ultérieur est garanti.

20. Les conditions relatives à la planification rationnelle et au respect des conditions légales, figurant à l'art. 9 al. 1 LACE sont expressément reprises à l'art. 1 let. c et e OACE. L'OFEG fournit des critères permettant d'apprécier le caractère rationnel de la planification du projet envisagée (OFEG, Directives crues des cours d'eau, 2 s.; cf. ég. OFEV, Naturgefahren, ch. 5.2.2 s.). 

21. La condition du bon rapport entre les coûts et l'utilité, figurant à l'art 9 al. 1 LACE, correspond à la condition relative aux «exigences […] économiques» de l'art. 1 let. d OACE. Les exigences relatives au caractère économique des mesures de protection correspondent aux principes généraux de la LSu (cf. TAF A-7596/2010 du 2 mai 2011, consid. 3.1; Govoni, Risikomanagement, 110). Ainsi, selon l'art. 10 al. 1 let. a LSu :

Les dispositions légales régissant les indemnités doivent prévoir que:

a.   la tâche peut être menée à bien au moindre coût et avec le minimum de formalités administratives;

22. Les considérations économiques, en tant que condition du financement fédéral pour les mesures de protection contre les crues, font partie intégrante de la pratique des subventions fédérales. Cela vaut notamment pour les grands projets coûteux, où sera prioritaire la variante qui prévoit le meilleur rapport coût-utilité (Govoni, Risikomanagement, 110). Le rapport coût-utilité ne s'apprécie pas de la même manière selon que les mesures visent à protéger des vies humaines ou des biens matériels d'une valeur considérable (cf. art. 6 al. 1 LACE; cf. OFEV, Naturgefahren, ch. 5.2.1). Ainsi:

·         lorsque la vie et l'intégrité corporelle sont mises en danger, il convient d'effectuer une comparaison des coûts des différentes mesures envisagées par rapport à la protection d'un être humain, exercice qui se révèle délicat. A noter que, si la population a droit à obtenir une protection, elle n'a pas droit à ce que des mesures de protection actives soient prises; en effet, des mesures passives, notamment d'aménagement du territoire, peuvent suffire, puisqu'elles permettent de réduire le danger. C'est pourquoi, il convient d'apprécier l'efficacité de ces deux types de mesures (actives et passives).

·         Lorsque ce sont des biens matériels qui sont mis en danger, il suffit de tenir compte de leur valeur dans le cadre d'une analyse coût-utilité. Il n'est plus nécessaire de procéder à la délicate appréciation de la valeur de la vie humaine.

23. L'obligation de choisir une mesure présentant un bon rapport coût-utilité ne signifie pas qu'il faille choisir la moins chère (cf. OFEV, Naturgefahren, ch. 4.2.1.2). De plus, il convient de tenir compte de toutes les autres conditions susmentionnées.

24. A noter enfin que l'ordonnance a fixé quelques conditions supplémentaires par rapport à celles figurant à l'art. 9 al. 1 LACE (cf. art. 1 let. a, b, d et f OACE).

25. Ces conditions étant cumulatives, il suffit que l'une d'entre elles ne soit pas remplie pour que la prétention juridique à l'octroi d'une indemnité tombe. Le respect de ces conditions permet de fonder une prétention directe des cantons (voir N 14 ss).

26. Il n'en demeure pas moins que l'OFEV garde une marge de manœuvre conséquente dans la fixation du montant des contributions fédérales aux mesures de protection contre les crues. C'est ce point qui est à présent analysé.

 

B.            Montant des contributions fédérales (al. 2)

 

1.             Historique

 

Evolution de la situation juridique

 

27. Comme indiqué ci-devant(voir N 1 ss), le taux de participation de la Confédération était, à l'origine, fixé à l'ancien art. 9 al. 1 LACE. Le principal critère était celui de la capacité financière des cantons (Message répartition des tâches 1988, 1351). Ainsi, dans les cantons à forte capacité financière, le taux de participation était de 20 %. En revanche, le taux était de 45 % pour le financement des projets ordinaires des cantons à faible capacité financière (Message répartition des tâches 1988, 1351). Ce critère avait été établi par les commissions d'étude mandatées par le Conseil fédéral lors de la réforme des années 80 sur la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (voir rapport final d'avril 1980 de la Commission Geiger, ch. 264; Message répartition des tâches 1988, 1351).

28. Afin de cibler avec une plus grande précision les régions bénéficiaires, le Conseil fédéral avait, dans un premier temps, décidé d'abandonner le critère de la capacité économique des cantons. Le subventionnement fédéral en matière de protection contre les crues ne devait donc plus profiter aux cantons à faible capacité financière mais aux régions rencontrant des problèmes spéciaux en matière de correction des cours d'eau (Message répartition des tâches 1988, 1351). Afin de circonscrire ces régions en difficulté, le Conseil fédéral avait mandaté une commission d'étude qui avait pour mission d'établir des critères permettant d'identifier ces régions.

29. Suite à l'échec de cette commission, le Conseil fédéral a décidé de maintenir le critère de la capacité économique du canton. Il a toutefois prévu de ne plus accorder de subventions fédérales (même en cas d'événements exceptionnels) pour toutes les mesures de protection contre les crues aux cantons à forte capacité financière (Message répartition des tâches 1988, 1352). C'est pourquoi, l'ancien art. 6 al. 1 LACE prévoyait que seuls les cantons à capacité financière moyenne ou faible pouvaient avoir droit à des indemnités pour les mesures de protection contre les crues.

30. Suite à la nouvelle réforme sur la péréquation financière entrée en vigueur en 2008 (RO 2007 5779 ss), la capacité financière du canton n'est plus un critère pertinent pour fixer le taux de subventionnement fédéral. Il en résulte que les cantons sont à présent traités sur un pied d'égalité. En effet, les aides sont versées en fonction des besoins effectifs et des prestations fournies par les cantons indépendamment de la capacité financière du canton subventionné. Ce changement de paradigme a notamment été possible grâce à la collecte de données sur les risques environnementaux ainsi qu'à l'élaboration de carte de dangers développées principalement par l'OFEV.

 

Droit actuel et systématique

 

31. En droit actuel, le montant des contributions de la Confédération dépend du type de projet subventionné. Pour rappel, la réglementation distingue entre:

·       les projets financés de manière globale «sur la base de conventions-programmes» (art. 8 al. 1 LACE) et

·       les «projets particulièrement onéreux» financés «au cas par cas», faisant le plus souvent l'objet d'une décision administrative (art. 8 al. 2 LACE).

32. Parmi les projets financés de manière globale (voir art. 8 al. 1 LACE), il convient d'opérer une nouvelle distinction entre:

·       d'une part, «les mesures d'aménagement des cours d'eau» (art. 2 al. 1 1ère ph. OAT), c'est-à-dire les mesures de «protection technique contre les dangers naturels» (cf. OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, ch. 6.2.1), appelées également «offre de base». Ces mesures concernent des projets qui ne sont pas particulièrement onéreux, des remises en état périodiques et des services d'alertes et stations de mesure nécessaires;

·       d'autre part, «l'établissement des documents de base sur les dangers» (art. 2 al. 1 1ère ph. OAT).

33. L'art. 2 al. 1 1ère ph. OAT confirme expressément l'existence de ces deux types de mesures et leur financement:

Les indemnités pour les mesures d'aménagement des cours d'eau, le déplacement d'ouvrages ou d'installations menacés vers des lieux sûrs et l'établissement des documents de base sur les dangers sont en règle générale allouées sous forme globale.

34. Nous examinerons ci-après, successivement:

·       le montant des indemnités de la Confédération affectées à l'offre de base (voir N 35 ss);

·       le montant des indemnités de la Confédération affectées aux données de base sur les dangers (voir N 44 ss);

·       le montant des indemnités de la Confédération affectées aux projets individuels (voir N 47 ss).

35. De manière générale, il convient d'ores et déjà de préciser que l'attribution fédérale se fonde, d'une part, sur des critères axés sur les risques, lesquels reflètent la situation de danger prévalant dans un canton déterminé et les dommages potentiels qui en découlent, et, d'autre part, sur des critères liés aux besoins, qui reflètent aussi indirectement les dommages potentiels auxquels un canton est exposé (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, ch. 6.2.2).

 

2.             Montant des indemnités de la Confédération affectées à l'offre de base Taux de subventionnement

 

36. L'aide financière de la Confédération affectée à l'offre de base en matière d'aménagement des cours d'eau (projets compris dans l'offre de base; cf. art. 8 al. 1 LACE) se monte à 35 % du crédit-cadre total (cf. art. 10 al. 1 LACE), après déduction d'une réserve pour l'indemnisation des prestations supplémentaires (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, ch. 6.2.2/B).

37. Concrètement, chaque canton reçoit au minimum 100'000 francs par période de programme; l'affectation du montant restant par canton se fait en fonction des négociations portant sur le programme.

38. Ainsi, le taux de la participation financière de la Confédération n'est pas fixé par la loi. Il est négocié entre l'OFEV et le canton concerné, conformément aux critères fixés à l'art. 2 al. 1 2e ph. OACE, dont la teneur est la suivante:

Le montant des indemnités globales est négocié entre l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et le canton concerné et est fonction :

a.   des dangers potentiels et des risques de dommages;

b.   de l'ampleur et de la qualité des mesures ainsi que de leur planification.

39. Le Manuel OFEV (cf. OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019 6e partie, ch. 6.2.1) a repris et complété les critères de l'art. 2 al. 1 OACE de la manière suivante:

·       dangers potentiels, dommages potentiels (risques) et besoins d'inter-vention;


·       exigences posées aux projets (gestion intégrée des risques, développement durable);


·       encouragement des projets particulièrement efficaces.

40. Pour assurer une application uniforme des critères à l'échelle nationale, la Confédération fournit les indicateurs nécessaires. Ainsi, en 2008, l'OFEV, en partenariat avec la société privée Swiss Re (une compagnie de réassurance basée à Zurich), a développé des indicateurs liés aux mesures de protection contre les crues sous la forme de cartes de dangers numériques. Ces dernières permettent d'évaluer de manière détaillée les concentrations de risques d'inondation. Elles offrent également une vue d'ensemble des dégâts potentiels pouvant être causés par les crues sur tout le territoire suisse. Ce projet se nomme «Aquaprotect». Il existe un projet semblable en matière de protection des forêts qui se nomme «Silvaprotect».

41. A noter que, pour les donneés de base sur les dangers naturels et pour les projets individuels, le taux n'est pas le même que celui applicable à l'offre de base (voir N 46, 49, 52 et 68). 

 

Coûts imputables

 

42. Préliminairement, il convient de rappeler (voir commentaire ad art. 6 LACE N 55) que, selon l'art. 2 al. 5 OCE aucune indemnité n'est allouée pour:

a.   des mesures visant à protéger des bâtiments et des installations qui ont été construits: 1. Dans des zones alors déjà définies comme dangereuses ou réputées dangereuses, et 2. Sans être alors liés impérativement à cet emplacement;

b.   des mesures visant à protéger des bâtiments et des installations touristiques telles que téléphériques, remontées mécaniques, pistes de ski ou sentiers pédestres qui se trouvent en dehors des zones habitées.

43. En ce qui concerne plus précisément les coûts imputables plus précisément, renvoi est fait aux listes figurant dans le Manuel OFEV (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, Annexe 8), qui énumèrent d'une part, les coûts donnant droit à contribution et d'autre part, les prestations ne donnant pas droit à contribution. Il en a été question en détail dans le cadre du commentaire de l'art. 6 LACE, N 5 ss. Enfin, rappelons qu'au 1er janvier 2016, est entrée en vigueur l'art. 2a OACE, traitant expressément des coûts imputables.

44. A noter que, malgré l'absence d'une base légale claire, l'OFEV a décidé que le taux de participation de la Confédération pour les projets compris dans l'offre de base s'élèverait à 35% au plus des coûts imputables (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016-2019, 6e partie, ch. 6.2.1).

 

3.             Montant des indemnités de la Confédération affectées aux données de base sur les dangers

 

45. Comme relevé ci-devant (voir N 32), l'art. 2 al. 1 OACE, traitant des indemnités allouées sous forme globale, ne vise pas que les indemnités pour l'offre de base, c'est-à-dire «les indemnités pour les mesures d'aménagement des cours d'eau», mais également les «indemnités pour […] l'établissement des documents de base sur les dangers».

46. En effet, des indemnités fédérales peuvent aussi être affectées à la collecte et au traitement de données de base sur les dangers (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, 7). Ces indemnités fédérales font partie des mesures à inclure dans le cadre des conventions-programmes. La loi se contente d'ailleurs d'opérer uniquement la distinction entre les contributions globales et les contributions au cas par cas pour les projets particulièrement onéreux (voir commentaire ad art. 8 LACE N 31), sans traiter en particulier le cas des données de base sur les dangers. L'OFEV accorde toutefois une importance particulière à la prévention des dommages et donc à la gestion intégrée des risques. Cette gestion des risques nécessite la collecte et le traitement de données de base sur les dangers, lesquels se concrétisent par l'élaboration de cartes des dangers, de cartes indicatives des dangers, de cadastres des dangers, de cadastre des événements et des ouvrages de protection, de vues d'ensemble des risques (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, ch. 6.2.3/OP2). Ces mesures sont d'ailleurs expressément mentionnées dans la loi (voir commentaire ad art. 6 al. 2 let. b LACE N 50 ss).

47. L'importance que revêtent ces mesures pour l'OFEV se traduit par un taux de participation de la Confédération plus favorable pour les cantons, dans la mesure où elles sont couvertes à 50 % par des indemnités fédérales (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, ch. 6.2.2/B et 6.2.3/
OP2), alors que les projets ordinaires ne peuvent pas bénéficier d'un taux de participation de la Confédération supérieur à 35 %. L'affectation de ressources à la réalisation et à la révision des cartes des dangers et des documents de base ainsi qu'à l'établissement de plans d'urgence est déterminée exclusivement en fonction des besoins effectifs (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, ch. 6.2.2/B), le critère déterminant étant celui des études à entreprendre dans le canton (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, ch. 6.2.3/OP2). Toutefois, la Confédération essaie de faire preuve au maximum de souplesse dans l'allocation des indemnités. En effet, elle ne prescrit aucun rapport déterminé entre les aides financières affectées à l'offre de base et aux données de base sur les dangers. Cette proportion est fixée dans le cadre des négociations contractuelles entre la Confédération et les cantons. Par exemple, si un canton a du retard dans la collecte et le traitement de données de base sur les dangers, ce secteur pourra être encouragé en conséquence.

 

4.             Montant des indemnités de la Confédération affectées aux projets individuels Taux de subventionnement 

 

48.Le solde du montant du crédit-cadre (cf. art. 10 al. 1 LACE), après affectation des ressources à l'offre de base (voir N 35 ss) et aux données de base sur les dangers (voir N 44 ss) est attribué aux projets individuels au sens de l'art. 8 al. 2 LACE, appelés aussi projets particulièrement onéreux. Ce solde est réparti entre les cantons, selon des critères axés sur les risques et sur les besoins.

49. Lorsqu'une indemnité est octroyée à un projet individuel, le taux de subventionnement de la Confédération est réglé à l'art. 2 al. 3 et 4 OACE, dont la teneur est la suivante:

3     La contribution au financement des mesures [destinées à un projet particulièrement onéreux] est comprise entre 35 et 45 % des coûts […].

4     Si un canton assume des charges considérables en raison de mesures de protection extraordinaires, notamment à la suite de dommages dus à des intempéries, la contribution visée à l'al. 3 pourra être exceptionnellement relevée à 65 % au plus du coût des mesures.

50. En principe, pour les projets individuels particulièrement onéreux au sens de l'art. 8 al. 2 LACE, le taux de la contribution fédérale est de 35 % des coûts imputables (sur la notion de coûts imputables, cf. OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6ème partie, annexe 8, et ch. 2.3 ci-devant).

51. Il existe néanmoins un modèle incitatif, qui s'applique aux projets individuels faisant l'objet d'une décision de la Confédération, et qui ne sont donc pas couverts par les conventions-programmes passées entre la Confédération et les cantons. Ce modèle incitatif permet d'augmenter la contribution fédérale dans les deux hypothèses suivantes:

·       le projet est particulièrement efficace (art. 2 al. 3 OACE; cf. OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, ch. 6.2.2/D);

·       le canton doit faire face à des charges considérables (art. 2 al. 4 OACE).

52. Ces deux hypothèses seront précisées ci-après (voir N 52 ss, 62 ss).

 

Augmentation du montant des indemnités pour les projets particulièrement efficaces


53. Un projet individuel peut être encouragé en raison de son efficacité. L'indemnité fédérale sera alors supérieure à 35 %; elle pourra atteindre 45 %. C'est donc l'efficacité du projet qui permet de fixer le taux individuel de la contribution fédérale (cf. OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, ch. 6.2.3/OP3).

54. Pour définir l'efficacité d'un projet, l'art. 2 al. 3 OACE fixe divers critères:

3        La contribution au financement des mesures […] est fonction:

a.   des dangers potentiels et des risques de dommages;

b.   du degré de prise en compte effective des risques;

c.    de l'ampleur et de la qualité des mesures ainsi que de leur planification.

55. Les critères énoncés à l'art. 2 al. 3 OACE sont les mêmes que ceux applicables aux projets ordinaires, fixés à l'art. 2 al. 1 OACE, à l'exception du critère figurant à l'art. 2 al. 3 let. b OACE.

56. Ce critère supplémentaire, qui doit être considéré par l'OFEV dans le cadre de la répartition des coûts d'un projet particulièrement onéreux, est celui du «degré de prise en compte effective des risques»; l'OFEV doit donc également analyser dans quelle mesure le projet cantonal prend effectivement en considération les différents risques existants.

57. Ainsi, l'accroissement de 10 % au maximum de la participation fédérale dépend des critères fixés à l'art. 2 al. 3 OACE. Le Manuel OFEV (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, Annexe 9) a repris et complété ces critères en distinguant trois groupes de critères:

·       Gestion intégrée des risques;

·       Aspects techniques;

·       Planification participative.

58. L'évaluation de la gestion intégrée des risques tient compte du rapport relatif aux données de base sur les dangers, du plan de mesures d'urgence et de la réglementation de l'entretien des ouvrages de protection. Il faut par exemple que le canton ait pris des mesures d'organisation (système d'alarme) permettant de réduire considérablement le risque de survenance d'un dommage ou encore qu'il ait adopté un plan d'affectation tenant compte des cartes des dangers et de l'espace réservé aux eaux (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, Annexe 9–1).

59. L'aspect technique a trait à la qualité des mesures envisagées. Par exemple, les mesures de protection doivent être conçues de manière à ce que les ouvrages et leurs environs réagissent de manière appropriée en cas de crue (pas de destruction) et une déviation contrôlée des effets liés à l'inondation doit être assurée (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, Annexe 9–2).

60. L'aspect social vise l'implication de la population dans la procédure d'élaboration du projet de protection contre les crues. Il s'agit par exemple d'informer la population quant aux objectifs du projet ou de discuter des différentes variantes possibles avec les milieux intéressés par le biais de processus participatifs (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, Annexe 9–3).

61. Il est relevé que le Manuel OFEV indique également qu'il faut promouvoir la qualité du projet en tenant compte des trois aspects du développement durable (économie, écologie et social) (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, ch. 6.2.2/D).

62. La participation fédérale supplémentaire en raison de la qualité du projet peut ainsi être accrue entre 2 et 10 % au maximum; pour le détail, renvoi est fait à l'annexe 9 du Manuel OFEV (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie). 

 

Augmentation du montant des indemnités en raison de charges considérables

 

63. Les contributions fédérales peuvent être augmentées en raison de charges considérables. Cela ressort de l'art. 2 al. 4 OACE qui prévoit ce qui suit:

4     Si un canton assume des charges considérables en raison de mesures de protection extraordinaires, notamment à la suite de dommages dus à des intempéries, la contribution visée à l'al. 3 [pour les projets particulièrement onéreux] pourra être exceptionnellement relevée à 65 % au plus du coût des mesures.

64. Cette augmentation vise à soutenir les cantons lorsque sont réunies les deux conditions cumulatives suivantes:

·       lourdes charges à supporter;

·       suite à la prise de mesures de protection extraordinaires, notamment en cas d'urgence.

65. Nous verrons ci-après que l'OFEV exige également que les projets individuels, en cas de charge considérables, soient des «projets de première priorité» (voir N 72 ss).

66. Par «charge considérable», l'OFEV entend les cas où le canton peut prouver l'existence d'une charge importante due à des projets prioritaires dans une planification courant sur trois périodes de programmes; la charge moyenne par habitant du canton concerné doit être quatre fois supérieure à la moyenne suisse (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, Annexe 3/Tableau 2).

67. Une «mesure de protection extraordinaire» ou exceptionnelle est prise suite à une situation exceptionnelle. Une telle situation exceptionnelle peut résulter (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, Annexe 3/Tableau 2):

·       de la taille des ouvrages (y compris leur coût);

·       de l'importance des objets à protéger (p. ex. une grande zone industrielle ou une ville);

·       de l'importance des mesures pour la sécurité des personnes;

·       du fait que les mesures sont prises à la suite d'intempéries exceptionnelles. Ce dernier cas est celui mentionné expressément à l'art. 2 al. 4 OACE.

68. Si l'objectif principal de l'augmentation des contributions fédérales est d'aider les cantons dans certaines situations particulières, l'augmentation permet aussi de limiter l'activisme peu efficace et la dispersion des moyens qui peuvent se manifester après une catastrophe (OFEV, Manuel-conventions programmes 2016–2019, 6e partie, ch. 6.2.2/E).

69. Si les conditions pour une augmentation du subventionnement fédéral sont remplies (charges considérables en raison d'un événement imprévisible comme une intempérie), le taux de participation de la Confédération aux dépenses peut être augmenté à 65 % au plus du coût des mesures (art. 2 al. 4 OACE). Cela signifie que le taux de participation peut être augmenté de 20 % de plus que le taux ordinaire, lequel est fixé entre 35 % et 45 % des coûts imputables (art. 2 al. 3 OACE). Il est encore précisé que le supplément est accordé de manière exceptionnelle et non pas systématiquement.

70. L'augmentation de la contribution fédérale est attribuée de manière échelonnée (5 classes: soit 0 %, 5 %, 10 %, 15 % ou 20 %), et non pas forfaitairement à hauteur de 20 %. Le supplément varie donc entre 0 % et 20 % selon le caractère exceptionnel du projet considéré. Ce caractère exceptionnel se détermine en fonction de trois critères (OFEV, Manuel convention-programmes 2016–2019, 6e partie, Annexe 3, Tableau 3):

·       coût du projet par habitant;

·       ampleur des dommages potentiels;

·       risques individuels de décès.

71. Ces critères sont développés de manière détaillée au tableau 3 de l'annexe 3 du Manuel de l'OFEV (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie).

72. En raison de la limite des ressources pécuniaires à disposition (art. 6 al. 1 LACE), les projets individuels bénéficiaires de prestations supplémentaires en raison de charges considérables au sens de l'art. 2 al. 4 OACE sont priorisés par l'OFEV (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, Annexe 4). Nous examinerons cette question ci-après (voir N 72 ss).

 

Priorisation pour les projets individuels en cas de charges considérables

 

73. La contribution fédérale en cas de charges considérables (voir N 62 ss) ne peut être octroyée que pour les projets de première priorité (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, Annexe 4). Il s'agit de projets qui doivent être réalisés rapidement au vu de leur urgence et de leur importance du point de vue de la durabilité (aspects économiques, écologiques et sociaux). Les projets, prêts à être autorisés, sont alors classés par ordre de priorité selon un processus basé sur des critères objectifs, tels que les aspects économiques, écologiques ou sociaux. Ces critères de priorisation ont été développés par l'administration fédérale (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, Annexe 4). Ce schéma de priorisation des projets individuels garantit que les projets urgents et importants puissent être réalisés rapidement.

74. Tout d'abord, le projet individuel doit remplir les conditions prévues aux art. 6 et 9 LACE. Si ces conditions minimales sont remplies, le projet pourra bénéficier d'une indemnité fédérale. Le projet entre alors dans le schéma de priorisation à proprement parler. Il existe deux ordres de priorité (1ère priorité et 2e priorité).

75. Puis, la Confédération vérifie l'indice de rentabilité du projet. Cet indice est un indicateur qui permet d'estimer la valeur intrinsèque d'un projet, de l'évaluer. Pour l'établissement de l'indice de rentabilité, la Confédération propose un outil de calcul, intitulé EconoMe, qui permet d'effectuer des analyses comparatives coûts/efficacité pour l'ensemble des processus pertinents. Cet outil est à utiliser à l'échelle nationale.

76. Si, pour un projet, l'indice est supérieur à 5, le projet est automatiquement classé en première priorité. Si l'indice de rentabilité est inférieur à 2, le projet sera ipso facto relégué en deuxième priorité. Si le projet a un indice de rentabilité entre 2 et 5, il peut être classé en première priorité s'il remplit l'une des trois conditions suivantes:

·       Le projet fournit des prestations supplémentaires sur le plan de l'écologie. Tel est le cas si, sur le plan écologique, le projet dépasse les exigences sur l'aménagement naturel des cours d'eau posées par l'art. 4 al. 2 LACE et l'art. 37 al. 2 LEaux;

·       Le projet a vu le jour dans le cadre d'un processus participatif. Tel est le cas si une analyse des acteurs a eu lieu au début du projet, si ces derniers ont été impliqués pour la planification du projet ou encore si la population a été informée et consultée lors de la planification du projet (pour une liste des critères d'évaluation de ce processus, cf. OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6e partie, Annexe 9–3),

·       Le projet vise à lutter contre un risque individuel de décès élevé, supérieur à 10-5 par an (sur la notion de risque individuel, cf. Brahier, Installations dangereuses, 188 ss).

77. Si le projet individuel ne remplit aucune de ces conditions, il sera alors classé en seconde priorité.

78. Un classement en seconde priorité entraîne plusieurs désavantages pour le canton concerné:

·       Les projets de deuxième priorité ne peuvent pas bénéficier de l'augmentation de la contribution fédérale en cas de charges considérables, laquelle est réservée aux projets de première priorité (OFEV, Manuel conventions-programmes 2016–2019, 6ème partie, 12 et Annexes 3 et 4).

·       Le classement du projet en seconde priorité pourrait impliquer un non-subventionnement de la Confédération si le crédit-cadre accordé est déjà épuisé par les projets de première priorité (art. 6 al. 1 LACE).

 

5.             Diminution des montants alloués

 

79. La Confédération a également le pouvoir de diminuer ou de réclamer aux cantons la restitution des indemnités versées. Cela peut avoir lieu en diverses circonstances.

80. Conformément à l'art. 7 OACE, le canton doit rendre compte chaque année à l'OFEV de l'utilisation des indemnités et l'OFEV doit procéder à des contrôles par sondage. L'art. 7 OACE s'applique non seulement aux indemnités globales, mais également aux indemnités versées au cas par cas (cf. art. 12 OACE). Si le canton ne s'acquitte pas de son devoir de compte rendu (art. 8 al. 1 let. a OACE) ou qu'il entrave considérablement par sa propre faute l'exécution de sa prestation (art. 8 al. 1 let. b OACE), l'OFEV pourra retenir tout ou partie des paiements (art. 8 al. 1 OACE). La restitution peut aussi être demandée si des installations qui ont bénéficié d'indemnités fédérales sont ensuite affectées par le canton à un autre but que celui de la protection des crues (art. 8 al. 3 OACE).

81. Afin de respecter le principe de proportionnalité, l'OFEV exige d'abord l'exécution correcte de la prestation du canton par une injonction (art. 8 al. 2 à 4 OACE). Il fixe un délai raisonnable au canton pour qu'il puisse pallier à son manquement. Si dans le délai fixé, le canton n'y parvient pas, l'OFEV peut alors exiger la restitution des indemnités versées. La procédure de restitution est régie par les art. 28 s LSu (art. 8 al. 4 OACE).

82. Même si la procédure de restitution est possible pour les indemnités versées en faveur des projets particulièrement onéreux (art. 8 al. 2 LACE), la demande de restitution des indemnités a le plus souvent lieu lorsque le canton procède à une mauvaise exécution de la convention-programme au sens de l'art. 8 al. 1 LACE.

C.           Dispositions du Conseil fédéral (al. 2)

83. L'art. 9 al. 2 LACE est la base légale qui sert de fondement à la délégation législative donnant mandat au Conseil fédéral de préciser les «conditions» d'octroi d'une indemnité et d'édicter les «dispositions concernant notamment le montant des contributions et les dépenses imputables».

84. Ainsi, le mandat législatif porte principalement sur trois objets distincts, soit les conditions, le montant des contributions et les dépenses imputables. La législation d'exécution règle le détail des conditions d'allocation des contributions à l'art. 1 OACE, la hauteur du montant des contributions à l'art. 2 OACE et les dépenses imputables à l'art. 2 al. 5 OACE. Ces dispositions de l'OACE ont été analysées ci-devant (voir N 17 ss).

 

Zusammenfassung

Art. 9 Abs. 1 WBG regelt die Voraussetzungen für die Vergabe von Beiträgen des Bundes: die Massnahmen müssen auf einer zweckmässigen Planung beruhen, die gesetzlichen Anforderungen erfüllen und ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweisen. Diese Voraussetzungen sind in allgemeiner Weise im Gesetz geregelt und werden durch das Verordnungsrecht der Regierung konkretisiert (Art. 1 ff. WBV). Gemäss dem BGer konkretisieren Art. 9 WBG und die Art. 1 ff. WBV dieVergabevoraussetzungen für eine finanzielle Unterstützung des Bundes in ausreichender Weise. Sie vermögen einen direkten Rechtsanspruch zu begründen. Die Normdichte dieser Bestimmungen ist folglich ausreichend, um die Vergabe einer Abgeltung nicht vom Ermessen der Behörde abhängig zu machen, auch wenn die Abgeltungen nur im Rahmen der gewährten Kredite bewilligt werden.

Art. 9 Abs. 2 WBG beauftragt den Bundesrat mit der Präzisierung der Voraussetzungen für die Vergabe einer Abgeltung und mit dem Erlass von Vorschriften namentlich über die Höhe der Beiträge und die anrechenbaren Kosten. Der Gesetzgebungsauftrag des Bundesrat besteht demnach hauptsächlich aus folgenden drei Elementen: den Voraussetzungen, dem Höchstbetrag der Abgeltungen und den anrechenbaren Kosten. Der Bundesrat regelt die Details der Vergabevoraussetzungen für die Abgeltungen in Art. 1 WBV, die maximale Höhe der Beiträge in Art. 2 WBV und die anrechenbaren Kosten in Art. 2 Abs. 5 WBV.

 

 

Bibliographie: Brahier, Jean-Michel, Installations dangereuses et aménagement du territoire: protection contre les accidents majeurs et maîtrise des constructions à proximité des installations dangereuses, Zurich 2010 (cit. Installations dangereuses).

 

 

Travaux préparatoires et sources juridiques officielles: Office fédéral de l'environnement (OFEV) (édit.), Manuel sur les conventions-programmes 2016–2019 dans le domaine de l'environnement, Communication de l'OFEV en tant qu'autorité d'exécution, L'environnement pratique, Berne 2015 (cit. Manuel conventions-programmes 2016–2019); Office fédéral de l'environnement, Modèle de répartition des coûts pour ouvrages de protection en vertu de la loi sur les forêts et de la loi sur l'aménagement des cours d'eau, Communication de l'OFEV aux personnes demandant des subventions pour les ouvrages de protection susmentionnés, Berne 2015 (cit. Modèle OFEV).